Трутень и пчелки

Заметки с первых публичных слушаний проекта Устава Ульяновска

Федеральный центр, перераспределяя властные полномочия между собой, любимым, и регионами, припас все же подарок и населению – электорату, о существовании которого привычно вспоминали лишь в период выборов. Сейчас – не то. В этом году впервые в России федералы ввели в моду (и обязаловку) публичные слушания тех или иных проектов, которым хочет дать «путевку в жизнь» местная власть.

В минувшую среду в Мемцентре принять участие в публичных слушаниях проекта Устава города Ульяновска собрались 195 человек. Не один десяток лет зная в лицо общественно и политически активных граждан Ульяновска, я все же удивилась, не заметив, кроме них, практически никого из новеньких, тем более – молодых. Говорит ли это о всеобщем «пофигизме», или о неверии в собственную значимость, или о том, что «бодаться» с властью бесперспективно, или о том, что большим миром для многих вновь стала маленькая кухня, думаю, следует разбираться местным политологам. Мне же показалось, что рейтинг городской власти (и законодательной, и исполнительной) покачнулся на глазах – после первого перерыва в зале осталось чуть больше половины зарегистрировавшихся. Выступали многие, но по делу, по сути – единицы. Сложилось впечатление, что большая часть выступавших и в глаза не видела проект Устава.

Что такое Устав города, с чем его «едят», кому он более нужен – власти или горожанам, что нового предлагается ульяновцам в организации местного самоуправления, кто есть мэр и кто есть депутат, как избирать главу города, – вот лишь часть вопросов, которые обсуждались в Мемцент-ре более 4 часов подряд. Внесено почти 600 предложений, замечаний и поправок в проект Устава – депутаты гордумы должны все их рассмотреть и в срок до 1 декабря принять Устав, чтобы с 1 января 2006 года он вступил в законную силу.

Непростая работа

Изменение Устава города, по словам первого заместителя председателя гордумы А.Данилова, – необходимость, потому как изменились и общие правила игры: с 1 января 2006 года в некоторых регионах страны (в том числе и нашем) вступает в силу 131-й Федеральный закон, поэтому Устав нужно привести в соответствие с новыми задачами, которые ставит правительство перед региональными властями. Над новым Уставом думцы работали с апреля нынешнего года – самое большое внимание было уделено системе управления городом. Сегодня в Ульяновске та система, когда глава администрации и глава города – одно лицо, а представительный орган выбирается отдельно. По новому же закону существуют варианты: глава города может выбираться тайным голосованием и возглавлять не только администрацию, но и городскую думу, а глава администрации города назначается по контракту; либо – глава администрации назначается также по контракту, а глава города избирается из числа депутатов гордумы.

Проект Устава, вынесенный на слушания, предполагает, что в Ульяновске глава города и глава администрации по-прежнему будет являться одним лицом, а депутаты, избранные в своих округах, – отдельным органом.

А.Данилов отметил, что работа над проектом Устава шла очень непросто, потому что федеральный закон содержит массу противоречий, которые не могут разгадать даже высококвалифицированные юристы. К примеру, закон трактует избирательную комиссию как муниципальный орган, однако понятие «муниципального органа» в нем отсутствует. В Москве, куда Данилов ездил за консультацией по этому вопросу, также никто не смог прокомментировать, что же есть этот «орган»…

Зачем огород городить?

Благостное настроение зала, уже начавшего было сочувствовать многотрудной работе думцев над проектом Устава, первым взорвал мэр С.Ермаков. Вначале он отметил, что сегодняшние слушания очень ответственны, потому как с принятием 131-го закона многое меняется в местном самоуправлении. В частности, с 1 января Ульяновск увеличивается по площади (но не по финансированию) в два раза, следовательно, расширяется круг деятельности и представительного органа власти, и администрации города. Признав, что в проекте закона «много доброго и интересного», Сергей Николаевич перешел в атаку:

– Во вводной части Устава дано понятие организационной структуры органов местного самоуправления, где указано, что структура должна содержать отделы, департаменты, управления, а также должности и предельную численность муниципальных служащих. Таким образом дума фактически устанавливает штатное расписание и формирует администрацию.

У нас есть свое видение этого вопроса. Мы сами способны разработать структуру управления и составить штатное расписание в соответствии с теми объемами финансирования, которые установит бюджет. Кстати, в проекте Устава почему-то ни слова не сказано о районных администрациях города – как будто их нет и не будет.

Следующий момент. Депутаты требуют согласования с думой назначения заместителей главы города, начальников структурных подразделений мэрии, руководителей комитетов по регулированию цен и тарифов.

Мэрия предлагает данный подпункт исключить и изложить ст. 36 так: глава города в соответствии с утвержденной ульяновской думой структурой мэрии самостоятельно формирует штаты в пределах средств, которые установлены. Если каждого начальника отдела утверждать на заседании думы, что ж получится?! Заместителей мэра дума утверждает – это одно: логично, понятно, так и должно быть. Но зачем же брать на себя формирование состава администрации?

Далее. У мэра существует резервный фонд – как и у президента, и у губернатора: на те непредвиденные расходы, которые могут появиться – ураган, снегопад, наводнение, эпидемия… Дума предлагает в проекте, чтобы этот фонд использовался только на решение проблем в связи со стихийными бедствиями и только с разрешения думы. Представьте: происходит в Ульяновске что-то непредвиденное, а я должен обратиться в думу, рассказать, на какие цели я потрачу такую-то сумму, дума должна дать или не дать согласие. Во всех фондах такого назначения деньгами распоряжается тот, кому этот фонд принадлежит, естественно, с последующим финансовым отчетом, как это и происходит.

Следующий спорный вопрос. Проект предусматривает: когда глава города не в состоянии выполнять свои обязанности, его полномочия как главы муниципального образования будет исполнять председатель ульяновской городской думы или депутат, которому это будет поручено.

С этим мы в принципе не согласны. Полномочия главы города не могут никому передаваться. Полномочия мэра – если он заболел или уехал в командировку – выполняет в его отсутствие заместитель. Все ясно и понятно – зачем огород городить?!

Есть в проекте некоторые моменты, которые касаются оценки работы администрации. Один пункт говорит вот о чем: в случае принятия решения об отклонении отчета по бюджету, ульяновская городская дума вправе поставить вопрос о недоверии мэру города.

Наверное, вправе… Но! Конституционный суд указал: представительный орган может выразить недоверие лицам, получившим право на осуществление полномочий от самого представительного органа. Если гордума наделила меня какими-то правами что-то выполнять, а я их нарушил, – тогда ими и дается мне оценка. Право же исполнять бюджет мне закон предоставил, а не городская дума, поэтому мы и говорим: можете принять исполнение бюджета, можете не принять, можете осудить, можете в суд подать, но остальное не прописано законом.

Думой введено также в проект Устава новое понятие – «негативная оценка работы». Вот мы думали, думали, все законы подняли, но так и не поняли, что это за зверь такой – негативная оценка… Ни одним законом такое не предусмотрено. Оценку работе мэра города дает тот, кто его избирал, и тот, кто его на это место назначал. Давать же оценку, тем более негативную, думой, которой мэр ни назначался, ни избирался, мы считаем совершенно неправомерным.

Наступать на полномочия исполнительного органа власти или, напротив, сокращать полномочия представительного органа власти Устав не должен ни предусматривать, ни закреплять в своих положениях.

Мэра поддержал ответственный секретарь областного общественного координационного совета, представляющего 37 партий и общественных организаций, Ю.Тупикин. Он, в частности, отметил, что понятия «негативная оценка» нет даже в федеральном законе, а в проекте Устава уже говорится о том, что после такой оценки мэр может быть уволен думой! Тупикин заметил, что дисбаланс сил в сторону представительной власти приведет к хаосу в работе исполнительной власти.

Народ и референдум

Вторую «бомбу» под публичные слушания заложил депутат ЗС А.Кругликов, который, впрочем, заявил, что выступает не как представитель ЗС и даже не как секретарь обкома КПРФ, а прежде всего – как житель Ульяновска, которому небезразлично, как мы живем и как будем жить:

– Первое впечатление после прочтения проекта Устава: а для кого он написан – для граждан, живущих на территории города, или для чиновников и депутатов? Скорее, для по-следних. В Уставе лишь два-три раза встречается словосочетание «житель города Ульяновска», а все остальное – полномочия, обязанности чиновников и т.д.

Как вы все знаете, обычно я не склонен ссылаться на пример США, однако, если мы откроем Конституцию, которую писали отцы-основатели этого государства, то она начинается со следующего: «Мы, народ Соединенных Штатов, принимаем настоящую Конституцию…» Ее приняли 200 с лишним лет назад. Сегодня в проекте Устава нашего города записано: «полномочия органов местного самоуправления муниципального образования «город Ульяновск» – принятие Устава муниципального образования». Почему Устав принимает орган местного самоуправления, а не граждане Ульяновска, которым и жить по этому Уставу?! Мое глубокое убеждение: по поводу принятия Устава, который есть не что иное, как конституция города, необходимо провести референдум.

В Уставе говорится о флаге – символе нашего города. Замечательно! – символы должны быть и должно существовать к ним почтение. Но задумаемся (цитирую проект Устава): флаг должен воспитывать у горожан (здесь о горожанах вспомнили!) чувство уважения к местным властям, патриотизма и гордости за свой город.

Патриотизм – да, гордость – да, а местные-то власти здесь при чем? Изо дня в день растут тарифы, принимаются не очень умные решения, а власти сидят под флагом, поэтому они хорошие, а нас в это же время не покидает чувство уважения к ним. Скажете, это – мелочь? Нет, не мелочь. Над этими вещами следует действительно задуматься – с этого все начинается.

Дальше из проекта: местное самоуправление осуществляется гражданами посредством форм прямого волеизъявления, путем проведения местного референдума. Так почему мы Устав города не можем принять через проведение референдума, ответьте мне! Почему мы, собравшиеся здесь для обсуждения, не уважаем население города и не доверяем ему?! Во Всеобщей декларации прав человека, принятой в 1948 году, записано, что «народ является суверенным источником власти». Дорогие друзья, давайте же свой собственный народ уважать, ведь мы с вами – тоже народ! Давайте проголосуем предложение по проведению референдума!

После выступления Александра Леонидовича зал очнулся. С трибуны Кругликов сходил под аплодисменты, однако пыл присутствующих, готовых проголосовать за проведение референдума по принятию Устава города, охладил председатель городской думы В.Гвоздев:

– Александр Леонидович озвучил то, что не стыкуется со 131-м законом – у нас в управлении юстиции Устав не утвердят, если мы проведем его через референдум: в законе не прописано, что Устав должен принимать народ. Прописано, что Устав утверждает представительный орган, а референдумы проводятся только по вопросам местного значения.

Житель города:

– Это мошенничество!

Л.Стоякина, руководитель правовой службы гордумы:

– Это мошенничество со стороны федерального закона!

В.Гвоздев:

– Выносить или не выносить данное предложение на рассмотрение заседания городской думы, решаете вы. Если решите выносить, то вопрос о назначении или неназначении референдума мы рассмотрим вместе с мэром города (в соответствии с бюджетом).

Другой житель города:

– Я вам власти не давал все за меня решать! Я сам – народ!

На этом В.Гвоздев прения прекратил. В итоге, замечу сразу, предложение А.Кругликова о проведении референдума власть, опираясь на мнение юристов, отклонила.

Меньше «содержанок»!

Основательную часть времени заняло обсуждение прав депутатов, особенно размера их заработной платы и неистребимого желания работать в думе на постоянной основе, а также необходимости прописать в Уставе четкий механизм отзыва нерадивых «слуг народа».

Один из выступающих поинтересовался у руководства думы, сидящего в президиуме, настолько ли богат наш город, чтобы содержать более 20 депутатов на постоянной основе, тогда как хватило бы и 5-7 человек; другой житель города предложил исключить какие-либо дополнительные гарантии для депутатов и ограничить их заработную плату размером трехкратной средней зарплаты по городу; прозвучало также предложение, чтобы депутаты избирались только по одномандатным округам – народом, а не по партийным спискам.

Представителем профсоюзов предлагалось записать в Устав такую норму избрания мэра: им может, по мнению профсоюзов, быть человек не моложе 25 лет и не менее 5 лет проживший в Ульяновской области, причем глава города должен быть одновременно и председателем городской думы. Другие выступающие, наоборот, доказывали необходимость прямых всеобщих выборов мэра.

Много копий было сломано по вопросу о пороге явки избирателей на выборы. Признавая, что активность народа резко упала, выступающие все же настаивали на том, что порог явки нельзя снижать ни до 16, ни до 20%, а, наоборот, добиваться если не 50-процентного участия избирателей в выборах, то хотя бы 25-процентного. Однако как это сделать, никто не уточнил.

Представитель регионального отделения народно-патриотической партии России Ю.Плужников заметил: главное – чтобы законы работали в интересах большинства жителей Ульяновска:

– В проекте же просматривается, что забота об ульяновцах – не главное, зато явно заметно перетягивание мэрией и городской думой «одеяла» на себя. И те, и другие требуют себе все больше прав и совсем не вспоминают об ответственности перед избирателями.

Как всегда бывает при многочасовых дебатах, нашелся и тот выступающий, который, сам того не предвидя, своим абсолютно серьезным предложением снял наэлектризованность зала, доведя его до дружного гогота:

– Главу города должны избирать депутаты городской думы по рекомендации губернатора или на конкурсной основе. Глава города должен быть трутнем(?!), который занимается конкретной работой.

Устав – перекошенный манифест

Внимательно отнеслись участники публичных слушаний к выступлению Н.Борисова, преподавателя УлГУ, руководителя Ульяновского научного центра государственного муниципального управления:

– Вообще-то чей манифест этот Устав – народа или властей? Наблюдается явный перекос в сторону представительной власти, что совершенно неправильно. Реформа местного самоуправления, как мы знаем, проводится для того, чтобы приблизить местную власть к населению. Сегодня же в Уставе очень много некон-кретных статей – не определено даже, какая территория подразумевается под муниципальным образованием «город Ульяновск». Здесь присутствуют главы сельских администраций, входящих теперь в состав Ульянов- ска, – так они себе не могут объяснить, не то что людям, как будет строиться структура поселения, будут ли они исключены из системы города, или, наоборот, включены в нее.

Совершенно не затронут вопрос о том, кто должен работать с населением, хотя во все времена святой обязанностью местных муниципальных властей была именно эта работа. Если ее нет, зачем же стонать о том, что население пассивно?

И последнее. За минувшие пять лет процентная доля расходов на управление городом увеличилась более чем в два раза, а стало ли оно от этого эффективнее? Мы предлагаем записать в Уставе процент лимита расходов: хотите иметь больше чиновников – пожалуйста, наращивайте доходную часть бюджета.

Кому нужен народ?

Подводя итоги публичных слушаний, председатель ульяновской гордумы В.Гвоздев пообещал с вниманием отнестись ко всем замечаниям и предложениям, высказанным участниками, в том числе и к предложению депутата гордумы М.Беспаловой об исключении из Устава слова «мэрия» как не присущего русскому народу.

В кулуарах первый председатель демократического горсовета Г.Ступников сказал мне:

– Как был народ никому не нужен, так и остался. В Уставе города власть все заложила под себя, практически ничего – для горожан. Вынужден признать, что отказ от референдума означает одно – власть боится народа.

Окончательный же итог подвел один из горожан, участник слушаний:

– Мы просто друг у друга отобрали время…

Кто прав, а кто виноват, город узнает уже 1 января 2006 года – именно с этого времени мы будем жить по новому Уставу.