Возникновение конфликтов при проведении ликвидации и реорганизации учреждений образования зачастую обусловлено несовершенством нормативно-правовой базы

Реформа системы образования в нашей стране, характеризующаяся введением новых финансово-хозяйственных механизмов, сопровождается активным развитием процессов оптимизации сети государственных и муниципальных образовательных учреждений.

По мнению заместителя председателя Комитета по надзору и контролю в сфере образования Ульяновской области Татьяны Ульяновой, обусловлено это тем, что, с одной стороны, финансовое обеспечение образовательного процесса теперь напрямую зависит от количества обучающихся и воспитанников, а с другой стороны, наполняемость большинства образовательных учреждений, в частности общеобразовательных школ, значительно ниже не только проектного уровня, но и того минимума, при котором возможно существование отдельно взятой конкретной школы.

В качестве методов реструктуризации сети образовательных учреждений чаще всего применяются ликвидация или реорганизация. «Надо сказать, что обе процедуры болезненны для всех участников образовательного процесса — детей, педагогов, родителей, администрации школ. Да и учредителю всегда непросто принимать подобные решения, влекущие за собой необходимость обеспечения образовательных прав детей и трудовых прав педагогов, обучавшихся или работавших в учреждениях, прекративших свою деятельность, эмоционально напряжённые отношения со всеми участниками образовательного процесса, длительный период выполнения предписанных законодательством формальных процедур, — признает Татьяна Ульянова. — Довольно часто процесс закрытия школы сопровождается решительным противостоянием сторон, в условиях которого невозможно ни услышать доводов, ни понять друг друга. Но есть и другие примеры, когда закрытие школы происходит при взаимном понимании и согласии всех участвующих сторон, имеющих в виду интересы детей и их право на действительно качественное современное образование».

Комитетом по надзору и контролю в сфере образования Ульяновской области неоднократно проверялось (как в плановом порядке, так и внепланово в связи с обращениями граждан, по поручению органов прокуратуры) соблюдение нормативных требований при ликвидации и реорганизации образовательных учреждений. При этом в деятельности муниципальных органов, осуществляющих управление в сфере образования, выявлялись следующие типичные нарушения:

1. Не соблюдаются уровни принятия и согласования решений о реорганизации и ликвидации образовательных учреждений, предусмотренные законодательством о принципах местного самоуправления. Муниципальный орган управления образованием исполняет функции учредителя при отсутствии нормативных правовых и (или) распорядительных документов, наделяющих его полномочиями учредителя.

2. В нормативных правовых документах муниципального образования при ликвидации образовательных учреждений в сельской местности не предусматривается проведение схода жителей населенного пункта (населенных пунктов), обслуживаемых данным учреждением. Представленные протоколы схода жителей населенного пункта (населенных пунктов), обслуживаемых данным учреждением, не отражают условий его проведения.

3. Отсутствуют распорядительные документы о создании муниципальной комиссии по осуществлению экспертной оценки последствий принятого решения о реконструкции, модернизации, об изменении назначения или ликвидации объекта социальной инфраструктуры для детей с определением функций и порядка работы муниципальной комиссии. Отсутствуют экспертные заключения по проведению экспертной оценки о последствиях ликвидации образовательных учреждений или экспертные заключения описывают последствия не в полном объёме. Имеющиеся экспертные заключения не содержат необходимых реквизитов (дата, № протокола).

4. До образовательных учреждений своевременно не доводятся решения о реорганизации или ликвидации, принятые учредителем. Затягиваются сроки реорганизации и ликвидации образовательных учреждений. В решениях учредителя о ликвидации образовательного учреждения не определяются сроки и порядок ликвидации, функции ликвидационной комиссии.

5. Документально не подтверждается взаимодействие ликвидационной комиссии с государственными регистрационными органами, Пенсионным фондом, профсоюзными организациями, СМИ.

6. Не регламентируется должным образом последовательность проведения процедур реорганизации и ликвидации как в нормативно-правовых актах муниципального уровня, так и в договорах образовательного учреждения с учредителем. После проведения процедуры реорганизации своевременно не переоформляется договор образовательного учреждения с учредителем (или не вносятся в него необходимые изменения).

— Нарушения, выявляемые в ходе проверок, устраняются в соответствии с выданными предписаниями. Накопленный по итогам проверок материал позволяет говорить о том, что возникновение конфликтов при проведении ликвидации и реорганизации учреждений образования обусловлено одними и теми же общими причинами, наиболее существенной из которых является несовершенство нормативно-правовой базы, — сказала Татьяна Ульянова.

Гражданское законодательство Российской Федерации в целом содержит достаточно разработанные правовые основы и нормы, регламентирующие порядок проведения реорганизации или ликвидации юридических лиц, а правовые нормы в области образования существенно дополняют их и конкретизируют, тем не менее в законодательном и правовом регулировании отношений, возникающих в связи с реорганизацией или ликвидацией именно образовательных учреждений, еще существует множество нерешенных проблем, противоречий и пробелов.

Согласно действующим нормам, учредитель муниципального образовательного учреждения самостоятельно принимает решение о его реорганизации или ликвидации (п. 4 ст. 34 Закона РФ «Об образовании»). Положения Закона РФ «Об образовании» во взаимосвязи с другими нормами федеральных законов делегируют муниципалитетам право устанавливать индивидуальный для каждого из них порядок создания, реорганизации и ликвидации с учетом местных особенностей и иных факторов. Органы местного самоуправления вправе закрепить в своих документах последовательность действий и мероприятия, необходимые для создания, реорганизации и ликвидации образовательных учреждений в рамках требований, установленных федеральным законодательством. При определении указанного порядка органы местного самоуправления обязаны учитывать следующие требования:

— для ликвидации сельского дошкольного образовательного или общеобразовательного учреждения необходимым условием является согласие схода жителей населенных пунктов, обслуживаемых данным учреждением (п. 5 ст. 34 Закона РФ «Об образовании»). В отношении иных муниципальных общеобразовательных учреждений данное требование не действует;

— наличие предварительной экспертной оценки уполномоченным органом местного самоуправления последствий принятого решения для обеспечения жизнедеятельности, образования, воспитания, развития, отдыха и оздоровления детей, для оказания им медицинской, лечебно-профилактической помощи, для социального обслуживания (п. 2 ст. 13 Федерального закона «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации»). В случае отсутствия экспертной оценки решение о ликвидации признается недействительным с момента его вынесения.

Но эти нормы не способны гарантировать полное обеспечение прав обучающихся и воспитанников, т.к. не содержат более конкретных требований. Так, если в результате экспертной оценки будет установлена возможность ухудшения условий для обеспечения прав ребенка на образование, воспитание и развитие, то решение о ликвидации не может быть вынесено. Однако указанная норма закона не содержит обязательности проведения экспертной оценки в случае реорганизации дошкольного или общеобразовательного учреждения. Экспертная оценка оформляется заключением, которое, по сути дела, должно включать обоснование необходимости принятого решения (педагогическая необходимость, экономический эффект, демографические тенденции и др.), указывать, каким образом будет реализовано право на образование учащихся данного учреждения, отражать вопросы возможности дальнейшего трудоустройства работников учреждения, содержать прогноз последствий ликвидации учреждения для обеспечения жизнедеятельности, образования, воспитания и развития детей, обслуживаемых данным учреждением. Но чётких критериев такого рода экспертных оценок и требований к их содержанию в действующем законодательстве также не существует.

— Принятые в последние годы решения органов местного самоуправления Ульяновской области о ликвидации и реорганизации образовательных учреждений целесообразны и экономически оправданны, проведены в большинстве случаев с учётом требований законодательства. Плохо одно: ни федеральное законодательство, ни нормативно-правовые акты регионального и муниципального уровней не предусматривают участия родителей и педагогов в подготовке и принятии решений о ликвидации и реорганизации школ. А ведь рассматриваемая ситуация существенно меняет условия получения образования детьми, и родители могут и должны участвовать в ней, чтобы иметь возможность при необходимости реализовать собственные права и обязанности по защите интересов ребёнка, предусмотренные Семейным кодексом Российской Федерации (ст. 63-65) и Законом РФ «Об образовании» (ст. 52). Анализ обращений, поступивших в Комитет, показывает, что наибольшее возмущение у родителей и педагогов вызывает не сам факт ликвидации или реорганизации школы, а невозможность не только как-то влиять на данный процесс, но даже получать заблаговременно соответствующую информацию, что затрудняет реализацию их прав как участников образовательного процесса. В этих условиях особую значимость приобретает умение представителей органов местного самоуправления разговаривать с людьми, в убедительной форме представлять информацию о состоянии дел в школе, аргументированно доказывать правильность готовящегося решения, внимательно относиться к приводимым родителями и педагогами контраргументам, вести диалог при взаимном уважении прав и обязанностей друг друга, -особо отметила заместитель председателя Комитета по надзору и контролю в сфере образования Ульяновской области.

По словам Татьяны Ульяновой, сегодня в муниципальных образованиях Ульяновской области действуют нормативно-правовые акты, регламентирующие создание, реорганизацию и ликвидацию образовательных учреждений, принятые в 2006-2009 годах. В их текстах участие общественности либо не упоминается совсем, либо только обозначается примерно такой формулировкой: «Учет общественного мнения осуществляется посредством процедуры проведения общественных слушаний, переговорных площадок и иных форм». Сам порядок создания, ликвидации и реорганизации зачастую представляет собой повторение позиций Гражданского кодекса РФ и Закона РФ «Об образовании» и не содержит развёрнутой последовательности необходимых мероприятий, примерных сроков их выполнения; уставы образовательных учреждений по этому поводу ограничиваются, как правило, ещё более лаконичными формулировками. А между тем процессы создания, реорганизации и ликвидации учреждений образования достаточно сложны, многоэтапны, требуют вполне определённой подготовительной, в том числе разъяснительной работы ещё до принятия решения учредителем, выполнения целого ряда установленных законодательством процедур (в частности, решение вопросов финансового обеспечения за счет средств соответствующего бюджета, подготовка и утверждение передаточного акта, подготовка и внесение изменений в учредительные документы, их утверждение и государственная регистрация, получение или переоформление лицензии на образовательную деятельность и свидетельства о государственной аккредитации, предупреждение и перевод работников и обучающихся, переоформление правоустанавливающих документов на имущество учебного заведения, постановка на учет в налоговом органе, изготовление печатей, открытие или закрытие лицевых счетов в территориальных органах Федерального казначейства и т.д.). Для каждого из этапов законодательством установлены определённые сроки исполнения. Однако в нормативно-правовых и распорядительных документах муниципальных образований такой порядок — развёрнутый, конкретный, содержащий сроки выполнения, меры предупредительного характера в отношении возможного возникновения конфликтных ситуаций — практически не находит отражения.

Надо ли говорить о том, что недостаточная проработка содержания муниципальных правовых актов и распорядительных документов приводит к тому, что и на практике регламентируемые ими процессы реализуются не самым лучшим образом. Результаты проведённых проверок показывают, что при более полной регламентации процедур реорганизации и ликвидации образовательных учреждений как на уровне муниципалитета, так и на уровне образовательного учреждения можно было бы избежать многих недоразумений и конфликтов, а значит и дестабилизации текущего в учреждении образовательного процесса.

В заключение необходимо отметить, что при реорганизации или ликвидации образовательных учреждений обеспечение прав обучающихся (воспитанников) и их законных представителей является острейшим вопросом не только нормативно-правового регулирования, но и соблюдения общественно-этических норм при принятии социально значимых решений. Сегодня учредитель ориентирован прежде всего на норму, позволяющую ему самостоятельно принимать решение. При этом на второй план уходят интересы широкого круга участников образовательного процесса. Вместе с тем от действий конкретного правоприменителя, основанных, прежде всего, на его правосознании и понимании приоритетности прав обучающихся, их родителей, педагогов, зависит не только реальное обеспечение исполнения правовых норм, регламентирующих данные правоотношения, но и соблюдение прав в тех случаях, когда соответствующая норма отсутствует. Если в каждой конкретной ситуации не упускать из виду прежде всех других соображений соблюдение именно этого принципа — приоритета прав обучающихся на современное образование и прав всех участников образовательного процесса на всестороннюю и своевременную информацию о положении школы и намерениях учредителя, болезненные вопросы оптимизации сети образовательных учреждений будут решаться на гораздо более высоком уровне согласия и взаимопонимания. Тем более что у всех, кто причастен к системе образования, цель одна — повышение его качества, создание наиболее благоприятных условий для реализации образовательных прав наших детей.