КИРИЛЛ ШЕВЧЕНКО
Ульяновская область вошла в число лидеров рейтинга регионов России по качеству оценки регулирующего воздействия.
Высшая школа экономики (НИУ ВШЭ) составила рейтинг российских регионов по качеству оценки регулирующего воздействия (ОРВ) проектов нормативных актов и экспертизы действующих нормативных документов.
Напомним, эта обязанность была закреплена за субъектами РФ Указом Президента от 7 мая 2012 года «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» (майские указы).
С 1 января 2014 года региональные проекты нормативно-правовых актов, влияющих на бизнес, должны проходить предварительную оценку ожидаемого эффекта от их принятия – оценку регулирующего воздействия. Кроме того, уже действующие аналогичные нормативные акты также должны подвергаться экспертизе в уполномоченном органе ОРВ (обычно в ведущем экономическом ведомстве субъекта).
Но как именно регионы начали эту работу и как это должно со временем сказаться на качестве принимаемых документов? Центром оценки регулирующего воздействия НИУ ВШЭ была разработана методика оценки качества внедрения и проведения ОРВ в субъектах Российской Федерации и построен пилотный рейтинг регионов за 2014 год. В измерение вошли 54 региона, чья практика ОРВ и экспертизы является, на взгляд исследователей, достаточно регулярной.
«В нашем исследовании мы фокусировались на таких компонентах системы, как наличие штатных оценщиков, проведенные пилоты и обучения, качество заключений. Мы не анализировали специально, как это сказывается на интегральном качестве выпускаемых правовых актов. Сейчас механизм срабатывает на уровне защиты от явно неразумных регулирований, когда с помощью предварительной ОРВ «заворачивают» регуляторные акты, добавляющие проблем бизнесу, или экспертиза расчищает корпус правовых актов от неэффективных норм. На горизонте же в 5 – 7 лет хорошее качество оценки, при прочих равных, должно стать одним из факторов улучшения инвестиционного климата», – прокомментировал директор Центра оценки регулирующего воздействия НИУ ВШЭ Даниил Цыганков.
Лидеры
По итогам первого мониторинга были выделены четыре группы регионов по уровню внедрения ОРВ.
Возглавил список лидеров Ямало-Ненецкий автономный округ, набравший 26,4 балла из 35 возможных. В число лидеров также вошли Чувашия (25,4 балла), Архангельская область (24,5), Москва (24), Ульяновская область (21), Хабаровский край (20), Ленинградская область (19,2), Свердловская область (18,1), Новосибирская область (16,3), Камчатский край и Вологодская область (по 16,2). Все они набрали более 45 процентов от максимально возможного балла.
В этих субъектах не только вложены ресурсы в развитие ОРВ, но и имеется стабильная практика качественной экспертизы действующих НПА. В части проведения ОРВ в большинстве заключений вполне адекватно описаны проблемы, цели и задачи, адресаты регулирования, проведены публичные консультации с привлечением бизнеса и бизнес-ассоциаций, а их результаты отражены в опубликованных на сайтах госорганов документах. Практически везде описаны последствия регулирования в качественном выражении, а примерно в половине случаев предприняты попытки провести их количественную оценку.
Условиями пребывания в высшей лиге для региона являются продолжение обучений граждан, формирование библиотеки лучших практик ОРВ, принятие региональных методических руководств, а также изменение стиля публичных консультаций – увеличение доли проактивных форм (наряду с размещением документов в Интернете). Для других региональных уполномоченных органов ориентация на лучшие практики станет серьезным вызовом.
Преследователи
Еще 18 субъектов (Московская область, ХМАО, Челябинская, Костромская области и пр.) также заметно продвинулись в части работы по созданию института ОРВ. Они сформировали заметный ресурсный задел для становления ОРВ и экспертизы, готовят отдельные хорошие заключения. Эти регионы набрали от 30 до 45 процентов от максимума.
Ресурсный вклад этих регионов преимущественно связан с выделением штатных должностей, в то время как финансирование методического сопровождения внедрения ОРВ и обучения госслужащих практически не осуществлялось или осуществлялось не очень эффективно.
Качество заключений об ОРВ и экспертизе здесь в целом ниже, причем в большинстве случаев это обусловлено фрагментарной активностью участников публичных консультаций, более размытым определением адресатов регулирования и их изменившихся полномочий (как правило, определяются не все, а только непосредственные адресаты регулирования, без оценки их численности), обязанностей, прав, а также проблем, целей и задач регулирования.
Из соседей по ПФО во вторую группу вошли Пензенская область (16-е место в рейтинге, 14,4 балла), Удмуртия (24-е место, 12 баллов) и Татарстан (29-е, 10,6).
Отстающие
В 13 регионах (Омская, Воронежская, Кемеровская области, Республика Бурятия и др.) были отмечены фрагментарные усилия по проведению ОРВ и экспертизы. Финансовые средства на внедрение ОРВ и обучение там не выделялись, лишь в трех регионах обучение сотрудников было проведено своими силами, выяснили эксперты Центра ОРВ. Качество ОРВ и экспертизы оказалось невысоким: в заключениях описывается либо проблема, либо основная цель регулирования – в очень обобщенных формулировках, указывается основная группа адресатов регулирования (без количественных оценок), а также определяются прямые последствия принятия того или иного закона в качественном выражении. Количественные оценки практически отсутствуют, лишь треть публичных консультаций проходит с участием заинтересованных сторон (еще меньшая доля консультаций привлекает внимание бизнеса).
ПФО представлен в группе Башкортостаном (33-е место, 9,6 балла), Нижегородской (34-е, 9,3), Самарской (39-е, 6,3) и Кировской областями (42-е, 5,6).
Аутсайдеры
Хуже всех проявили себя участники четвертой группы (12 субъектов, набравшие 15% и менее от максимально возможной оценки). Они формально исполняют требования федерального закона к процедуре ОРВ, с не-удовлетворительным качеством итоговых документов. Это Новгородская, Мурманская, Сахалинская, Курганская, Ростовская, Курская, Рязанская, Ярославская области, Республика Марий Эл (49-е место, 3,3 балла) и Республика Коми, Забайкальский край, Кабардино-Балкарская Республика.
При этом нужно напомнить, что 31 регион не был включен в рейтинг по причине недостаточного количества размещенных в открытом доступе заключений об ОРВ и экспертизе. (В 29 субъектах опубликовано менее десяти заключений об ОРВ и экспертизе действующих актов в 2013 – 2014 годах, а Республика Крым и Севастополь были исключены из анализа в связи с переходным периодом.)
Можно предположить, что большая часть из них также попала бы в 4-ю группу, но есть и такие (как, например, Санкт-Петербург), кто просто не успел поставить работу на регулярную основу, хотя «пробы пера» там получились весьма неплохого качества, проводились обучения и пилоты.
Эксперты не раз обращали внимание, что внедрение процедуры ОРВ, требующей перестройки процесса принятия решений в органах власти, потребует значительных усилий и ресурсов. При этом первые годы проведения ОРВ являются ключевыми, и рейтинг НИУ ВШЭ наглядно показывает, кто закладывает надежный фундамент для «умного регулирования» как важнейшего элемента комфортной бизнес-среды, а кто рискует провалить этот компонент в борьбе за привлечение в регион инвестиций.