|
В ближайшее время Правительством Ульяновской области будет подготовлен законопроект, который (в случае его принятия) введет на территории области своеобразный аналог дачной амнистии для никак не оформленной жилой недвижимости. Инициатива стала следствием проведения в регионе сплошной инвентаризации земель. Предварительные её итоги показали, что для муниципальных и региональных властей значительная часть территории области — это неизведанное пространство. Теперь его предстоит описать заново. Удастся ли это сделать?
Во время своей лекции про распределенный образ жизни в Ульяновске известный российский культуролог Виталий Куренной привел хорошее сравнение отображений реальности и знания о территории. По его мнению, оба этих типа описания реальности можно сопоставить с электронными картами. Слой обычной карты отображает наличное знание и географии территории, а слой «спутниковые снимки» – реальность. Практически ни в одной геоинформационной системе эти слои не совпадают: реальность оказывается гораздо богаче, чем её отображение. Аналогия красивая и удобная, но двумя слоями дело не ограничивается. Условно можно ввести и третий слой — набор данных власти о географии подведомственной территории. Этот слой может включать в себя самый разный набор данных, включая и данные кадастрового учета. При этом в большинстве случаев оказывается, что набор этих данных еще беднее, чем данные геоинформационных систем. Значительная часть территории региона для власти оказывается абсолютно неизведанной, но, несмотря на это, на ней порой кипит активная жизнь, которая никак не фиксируется вообще. А того, что нет как единицы учета, не существует и как объекта управления власти, в том числе и в целях сбора различного рода налогов и податей.
Типичным примером такого рода участков являются, например, лесопосадки на землях с/х назначения, подавляющее большинство из которых и поныне для власти просто не существуют как объект учета, но могут выступать в качестве объекта контроля. Возникает удобная ситуация — содержать лесопосадки не надо, а вот штрафовать за незаконные рубки в них можно вполне. Близкая ситуация сложилась и со многими сельскими кладбищами, расположенными на землях сельскохозяйственного назначения, а также с бесхозными строениями и с линейными объектами (например, дорогами), которые муниципалитет (по идее) должен поставить на свой баланс.
В итоге, в большинстве случаев оказывается, что набор учетных данных о территории оказывается в муниципалитетах гораздо беднее, чем даже данные ГИС. Фактически, в ряде случаев на бумаге территория выглядит как набор белых пятен. На деле же муниципалитеты чаще всего отлично осведомлены о том, что происходит на подведомственном участке географии в действительности, просто вопросы обращения с ним решаются неформальным путем. Например, когда в лесопосадках после зимы 2010 года померзли практически все березы, в одном из близких к областному центру муниципальных районов вопрос расчистки полос от сухостоя удалось решить путем неформального разрешения пилить березу на дрова. С контролирующими структурами вопрос был решен неформально. В других же районах посохшие березы просто пропали, так как любые попытки их спилить тут же пресекались. Похожая практика сложилась и с сельскими кладбищами, серьезная часть которых не оформлена вообще никак и для целей учета предстает как земли с/х назначения. Несмотря на это кладбища функционируют, на них организуется уборка, осуществляются новые захоронения и т. д.
Обратная сторона такого неформального управления территорией — это распоряжение бесхозной (на бумаге) собственностью по своему усмотрению. Выявленные за последний год в рамках инвентаризации случаи позволяют легко выделить типичный сценарий «работы» с подобными объектами — в аренду или в собственность передается земельный участок, на котором расположены неучтенные объекты недвижимости. После этого приобретатель оформляет эти объекты и получает возможность распоряжаться ими. Например, в Павловском районе прокуратурой был выявлен случай передачи в аренду бизнесмену земельного участка с неучтенным административным зданием, которое было впоследствии оформлено им как жилой дом, что не помешало сдавать его под офисные помещения «Почте России» и «Ростелекому». Достаточно продолжительное время борьба с подобными случаями велась точечно, в основном под давлением прокуратуры, пока наступающий кризис не заставил областные власти задуматься об увеличении налоговой базы по сбору налога на землю и имущество, что подразумевает ликвидацию белых пятен на «слое учета».
Работы в этом направлении начались в начале прошлого года по инициативе губернатора. Уже предварительный этап инвентаризации показал, что площадь «белых пятен» огромна — почти 14% от всей площади области используется без оформления каких-либо документов, т. е. вся эта территория является для власти невидимой. Итоги первого года инвентаризации оказались достаточно показательными — оказалось, что почти 15% от проверенных объектов недвижимости оформлено с нарушениями, значительная часть линейных объектов и элементов инфраструктуры не оформлены никак. Кроме того, в рамках инвентаризации удалось выявить более 6000 жилых домов с земельными участками, которые для власти до этого момента попросту не существовали. При этом в них до сих пор жили и живут люди, которые просто не оформляли на свои дома и участки никаких документов кроме прописки. Кроме того, в одном только Ульяновске удалось обнаружить более 20 тысяч брошенных дачных участков.
Очевидно, что выявить удалось далеко не все. Соответствующими полномочиями обладают муниципалитеты, они же занимаются и контролем за проведением инвентаризации, что приводит к тому, что качество её проведения сильно зависит от позиции самого муниципального образования. Где-то быстро составили перечни бесхозного имущества и начали его оформлять, а где-то (в основном в южных районах области) попытались ограничиться формальным подходом. В неформальной беседе с нами один из глав таких районов рассказал, что основной причиной подобного саботирования инвентаризации является не «нежелание работать» (за что любит ругать глав губернатор), а нежелание ломать сложившиеся неформальные практики работы с муниципальным имуществом и землей. При этом увеличение базы по земельному налогу, которое на уровне области кажется несомненным благом для муниципалитетов, для них самих далеко не всегда выглядит преимуществом, так как ценность сохранения неформально сложившейся структуры землепользования вне видимого слоя карты оказывается ценней, чем теоретическое увеличение сбора налогов, что выглядит логичным в ситуации, когда собственные доходы муниципалитетов ныне составляют в среднем от 10 до 20% от общего их бюджета. Проще говоря, для сохранения сложившихся практик неформального управления муниципалитетам (особенно на уровне поселений) зачастую выгодно оставаться белым пятном на карте, что позволяет «решать вопросы» на местах без лишней «бюрократии» (а на деле расшивки интересов с контролирующими органами и другими уровнями властной вертикали, т. е. реализовывать реальный аналог того, что принято называть местным самоуправлением, что с более высоких уровней выглядит как местное самоуправство. Региональные власти, фактически лишенные прямых рычагов давления на муниципалитеты, вынуждены были действовать опосредованно. В прошлом году при Департаменте государственного имущества был создан специальный земельно-имущественный информационный центр. Фактически, информационный центр взял на себя роль централизованного консультанта-контролера муниципалитетов, во многих из которых, как выяснилось, до сих пор нет специалистов с достаточным уровнем компетенций для осуществления постановки на учет бесхозных земельных участков.
Особую актуальность этой проблеме придало принятие в конце прошлого года изменений в федеральный закон о кадастровом учете, согласно которым введено новое понятие «комплексные кадастровые работы». Задумка федералов очевидно нацелена на решение задачи, близкой к той, которую решает областная инвентаризация земель, — увеличить налогооблагаемую базу за счет переучета имущества. При этом переучет подразумевается комплексным — за один раз планируется обновлять информацию о целых кадастровых кварталах. Согласительную комиссию по этой работе будет формировать Департамент имущества области. Результатом работы должна стать актуализированная карта-схема территории. Как отметил в интервью с нами глава Департамента Сергей Мишин, комплексные кадастровые работы и проводимая областью инвентаризация земель скорее дополняют, нежели повторяют друг-друга. В рамках комплексных кадастровых работ планируется лишь переучесть те объекты, на которые есть документы, а основная задача инвентаризации — собрать данные о бесхозном имуществе. Но и эта работа, согласно закону, будет возложена на муниципалитеты несмотря на то, что будет финансироваться за счет областного бюджета. При этом с 1 марта в обязанность муниципалитетов попал и учет неразграниченных земель. Казалось бы, комплексный кадастровый учет и областная инвентаризация должны полностью ликвидировать на карте учета белые пятна. Но это произойдет едва ли. Причин несколько. Во-первых, многие объекты (те же кладбища и лесополосы) находятся на уже сформированных земельных участках. Во-вторых, комплексными кадастровыми работами не предусмотрен учет линейных объектов, а в-третьих, учет значительной части земельных участков напрямую зависит от воли тех, кто их занимает (например, жителей, не оформивших право собственности), и самих муниципалитетов (в части внесения объектов в перечни бесхозного имущества). Впрочем, попытки решить эти проблемы областью предпринимаются. Так, в ближайшее время будет представлен законопроект, предусматривающий упрощенную процедуру постановки на учет никак не оформленных жилых домов. Согласно законопроекту, воспользоваться этой процедурой смогут до конца 2016 года те жители области, которые начали использовать земельный участок до 1990 года, но до сих пор не оформили документов ни на него, ни на строение, возведенное на нем. Напомним, что таковых в области набралось более 6500 тысяч, но далеко не все из них смогут воспользоваться упрощенной процедурой. Основная причина этого — необходимость защиты от мошенников, которые неизбежно воспользовались бы лазейкой в законодательстве, позволяющей оформить на себя чуть ли не любое «белое пятно» на землях ИЖС. Для решения этой проблемы было введено условие — неоформленная недвижимость должна быть единственной, что, естественно, значительно снижает круг тех, кто может воспользоваться новой нормой. Как отметил господин Мишин, в первую очередь новая норма рассчитана на сельских пенсионеров, которые проживают в собственном доме, но не оформляли на него никаких документов с советского времени. При этом рычагов давления на подобных людей у муниципалитетов практически нет, что не позволяет надеяться на то, что белые пятна внутри границ поселений на землях ИЖС будет быстро ликвидированы.
Нет особой надежды и на то, что на карте учета массово появятся дороги. По нашим прикидкам (исходя из данных за 1992 год и нынешних данных Росстата) в настоящее время в регионе для власти не существует более 90% всех дорог. На кадастровый учет как линейные объекты в основном поставлены лишь дороги с твердым покрытием, а большинство грунтовых дорог (в том числе и построенных) не учтены никак. Близкая ситуация и с дорогами с твердым покрытием внутри сельских поселений. Причины понятны — с одной стороны области не хочется снижать в своей отчетности процент дорог с твердым покрытием (в % от общей протяженности дорожной сети), а с другой — муниципалитеты зачастую не могут поставить грунтовые дороги на кадастровый учет — сложившаяся арбитражная практика такова, что чаще всего муниципалитеты получают в суде отказ, так как суд не признает дороги сооружением. Все это говорит о том, что на сближение трех слоев карты особо рассчитывать не приходится — лакуны и каверны неизбежны и, очень часто, на уровне поселений и желательны. Изучать географию Ульяновской области смело можно продолжать и дальше — неизведанных земель останется в достатке, да и изведанные (с точки зрения власти) зачастую будут требовать исследовательских экспедиций для того, чтобы хоть как-то соотнести их с тем же слоем «космические снимки». 
|
|
Цитирование информационных материалов, размещенных в ИА "Улпресса" без получения предварительного разрешения допустимо при условии обязательного указания на источник цитирования: приведение ссылки — в печатных материалах, гиперссылки на cайт ulpressa.ru — в сети Интернет. Ссылка на источник или гиперссылка должны располагаться в начале текстового материала.
