В не самых благоприятных финансово-экономических условиях, как это всегда и бывает, на одно из первых мест выходит тема бюджетной экономии. В частности, тема прозрачности и эффективности госзакупок. Не секрет, что у всех сторон этой деятельности есть свой взгляд на положение дел. Сегодня мы разговариваем со специалистом, имеющим непосредственное отношение к процессу. Наш собеседник – председатель Счетной палаты Ульяновской области Игорь Егоров.

— Игорь Игоревич, государственные закупки вот уже 4 года регулируются 44-ФЗ, и органы финансового контроля накопили весомый опыт выявления нарушений. О чем этот опыт говорит в первую очередь?

— В первую очередь наш опыт показывает, что для соблюдения главной цели – экономии бюджетных средств – необходим жесткий ведомственный контроль, а закупка может быть по-настоящему эффективной при соблюдении двух условий. Первое. Начальная максимальная цена должна соответствовать сложившемуся интервалу рыночных цен, не должно быть ее мошеннического завышения. И второе, в проводимых конкурсных процедурах участвуют не одна, а несколько независимых фирм. В этом случае возможно снижение начальной цены уже в ходе торгов.

— Какова сегодня главная проблема при проведении госзакупок?

— Она, на мой взгляд, в головах руководителей учреждений и их контрактных управляющих (должностных лиц, ответственных за закупки). Нередко возникает ощущение, что их внимание сосредоточено исключительно на соблюдении юридических процедур и получении товаров, работ или услуг в срок (и то и другое необходимо). А снижение затрат при осуществлении закупок в качестве первейшей задачи ими не рассматривается. То есть все делается в рамках законодательства, но реальная экономия бюджетных средств зачастую не достигается. Сегодня за отсутствие экономии руководителей не наказывают, а за достигнутую экономию не поощряют.

— А как часто на аукцион выходит только один участник?

По данным регионального министерства развития конкуренции и экономики, при проведении государственных закупок через одноименный департамент в 2017 г. это произошло при проведении более половины аукционов. Причины? В отдельных случаях, думаю, можно вести речь о предварительном сговоре, о разделе рынка между фирмами. Есть случаи, когда заказчик так составляет техническое задание на закупку, что поставить требуемую услугу или товар изначально может крайне ограниченный круг фирм. Как говорится, дьявол кроется в деталях. И увидеть ограничение в техническом задании при проведении предварительного контроля человеку, который не является экспертом в данном товаре, очень сложно. Особенно если речь идет, например, о сложной медицинской технике. Конечно, потенциальные участники торгов, тем или иным способом отодвинутые от участия в них, вправе обратиться с жалобой в антимонопольную службу. Если Федеральная антимонопольная служба признает жалобу обоснованной, то через суд торги отменяются, они проводятся заново, но при этом теряется время.

— ФАС имеет право отменить торги. А кто регулирует другие этапы процесса госзакупок?

— УФАС работает с любыми некорректно составленными техническими заданиями и другими процедурными нарушениями, приводящими к ограничению конкуренции.  За расчет начальной максимальной цены отвечает прежде всего организация-заказчик, а также отраслевое министерство, которое обязано организовать эффективный ведомственный контроль. Без него невозможно навести порядок.

Контролировать начальные максимальные цены контрактов должен и областной орган внутреннего финансового контроля – Контрольное управление администрации губернатора. Но проверить все цены по всем контрактам ему сегодня просто невозможно. Этот орган осуществляет выборочный контроль по наиболее крупным закупкам. Эта работа ведется им в том числе и в рамках работы областной Комиссии по эффективности государственных закупок, через которую пропускаются сегодня все вновь заключаемые контракты на сумму более 10 млн рублей. С апреля этого года Комиссия анализирует и все контракты на поставку лекарственных препаратов и изделий медицинского назначения на сумму более 1 млн рублей. Этот шаг был вынужденным. Было выявлено в ходе проводимых проверок много случаев искусственного разбивания необходимого количества товара на несколько контрактов (стоимость каждого из них была менее 10 млн рублей, чтобы избежать прохождения через фильтр комиссии).

Когда мы говорим о наведении порядка в сфере госзакупок, мы должны понимать, какую огромную роль здесь играет уровень экономической службы министерств и ведомств. В случае их слабой работы никакое соблюдение финансовой дисциплины невозможно, как бы ни старались органы внешнего и внутреннего финансового контроля, как бы ни работала профильная служба Федерального казначейства.

— Какова роль Счетной палаты?

— Функционал же региональной Счетной палаты – аудит результатов гозакупок, анализ торгов, насколько они были нужны в принципе и насколько прошли законно и эффективно. В состав комиссии, о которой сказано выше, представитель Счетной палаты не входит и в голосовании не участвует. Но при необходимости мы предоставляем своих экспертов для участия наряду с коллегами в оценке корректности расчета начальной максимальной цены контрактов.

— Игорь Игоревич, вы начали с понятия «максимальной начальной цены». Насколько сложно ее определить, какие подводные камни есть в этом процессе?

— Всего существует 5 способов расчета начальной максимальной цены, наиболее распространенный из которых – анализ рынка. Все необходимые сведения о государственных и муниципальных контрактах, заключенных ранее на территории всей нашей страны, заказчик может получить на федеральном портале zakupki.gov.ru. Там же он может получить контактную информацию о потенциальных поставщиках. Далее заказчик направляет им письма с просьбой выслать коммерческие предложения для расчета начальной максимальной цены. Так в идеале. К сожалению, и сегодня многие заказчики направляют запросы на коммерческие предложения только тем фирмам, с которыми уже «привыкли» работать. Те нередко «обеспечивают» им еще два или три коммерческих предложения от фирм-партнеров. На их основе заказчик и формирует начальную цену. Эта цена далеко не всегда является объективной, хотя и рассчитана в рамках законодательства.

Разумеется, любой регион был бы рад, если бы исполнитель госзаказа находился на его территории, то есть финансы оставались бы в пределах субъекта РФ. Но стоимость услуг всегда растет в отсутствие реальной конкуренции.  Поэтому чем по большему количеству предложений рассчитывается начальная максимальная цена, тем более она оптимальна.

Более того, контролерами выявляется немало случаев, когда начальная цена контракта рассчитывается на основе коммерческих предложений от аффилированных (связанных через общих директоров или учредителей) фирм, что дает видимость конкуренции, но не может дать объективного результата. При этом формального запрета в 44-ФЗ на расчет начальной цены на основе таких коммерческих предложений нет.

Впрочем, сегодня заказчики легко могут установить факт аффелированности благодаря общедоступным информационным сервисам или интернет-порталам. Но далеко не все заказчики это делают.  В августе было принято распоряжение губернатора Ульяновской области № 911, которое предусматривает меры дисциплинарного воздействия на должностных лиц, допустивших случаи расчета начальной максимальной цены контракта на основе предложений аффилированных компаний.

— Рынок каких товаров является сегодня самым сложным для расчета по-настоящему объективной начальной цены?

— По нашим оценкам, это рынок изделий товаров медицинского назначения. Рынок сложный – шприцы, пеленки, медицинские перчатки, всего более 7 тысяч позиций. По данным zakupki.gov.ru, разница цен по регионам в течение одного календарного года по отдельным позициям отличается иногда в 3, а то и в 4 раза! Один только пример – цены в заключенных в этом году государственных контрактах на поставку медицинского кислорода в субъектах ПФО, согласно информации, представленной на портале, «прыгали» от 31 до 124 рублей за куб.

— Можно ли навести порядок?

— Правительство России планирует ввести с 2019 года систему референтных цен на большой перечень лекарственных препаратов и изделий медицинского назначения (начальная максимальная цена на товар будет рассчитываться по специальной методике строго на основе заключенных ранее контрактов на данный товар, при этом допускается отклонение от расчетной цены, но в рамках ограниченного интервала). Первоначально планировали ввести эту систему с начала 2018 года, теперь ее внедрение перенесено на 2019 год.  При этом хочу напомнить, что государство еще несколько лет назад установило предельные цены на жизненно необходимые и важнейшие лекарственные препараты (ЖВНЛП). На этом рынке сегодня невозможно мошенническое завышение цены.

Мы тщательно изучаем опыт других регионов. К примеру, в Самарской области используется программный комплекс, позволяющий рассчитывать цены на изделия медицинского назначения на основе предыдущих контрактов, заключённых внутри региона. В Нижегородской области сформирован и постоянно обновляется реестр изделий медназначения с актуальными рыночными ценами. Это позволяет сделать главное: минимизировать роль субъективного фактора в формировании рыночной цены. В настоящее время Счетная палата завершает подготовку пакета предложений для правительства Ульяновской области с мерами, необходимыми для повышения эффективности госзакупок в сфере здравоохранения.

— Осуществляла ли Счетная палата в текущем году контрольные мероприятия в сфере здравоохранения?

— В первой половине этого года Счетная палата провела проверки двух крупных больниц нашего региона — областной клинической больницы и центральной городской больницы Ульяновска. Первую проверяли за период 2016-2017 годов. Было выявлено нарушений (я подчеркиваю, нарушений, а не хищений!) на сумму свыше 100 миллионов рублей. Это, несомненно, большая цифра. Установлена и одна из ключевых причин большой просроченной кредиторской задолженности больницы. Более 50 млн рублей составил разрыв между фактическими расходами больницы на оказание медицинских услуг и их финансированием за счет средств областного бюджета и средств Территориального фонда медицинского страхования (ТФОМС). В ЦГБ в прошлом году этот разрыв, по расчетам Счетной палаты, превысил 37 миллионов рублей.

— В чем причины разрыва?

— Одна из главных причин — наличие так называемых сверхнормативных коек, не финансируемых за счет средств ТФОМС. Необходимо либо полностью оплачивать их за счет средств областного бюджета, либо сокращать. Иначе проблема возникновения большой кредиторской задолженности у больниц не исчезнет. Ряд наших предложений был учтен при подготовки областного бюджета на 2019 год. Увеличено финансирование отрасли за счет средств именно облбюджета, 500 миллионов рублей предусмотрено на погашение кредиторской задолженности учреждений здравоохранения. Но главное сегодня – ликвидировать причины возникновения финансового разрыва между двумя источниками финансирования – средствами ТФОМС и бюджетными средствами. Иначе процесс генерации кредиторской задолженности сохранится и часть медицинских учреждений будет по-прежнему находиться в состоянии финансовой лихорадки.

— В свое время проблемным считалось питание в ульяновских больницах…

— Да. Сегодня мы тщательно анализируем ситуацию.  В городских больницах, где заключили контракты на осуществление лечебного питания в соответствии с приказом Минздрава России № 395, в котором регламентируется наличие в меню не только необходимого числа  калорий, но и количество граммов более чем по 45 конкретным видам продуктов, которые больной должен получать в неделю, все более-менее в порядке. Учреждения имеют право досрочно разрывать контракт в случае нарушений, и поставщику это невыгодно.  Да и стоимость такого питания рассчитывается больницами на основе ежемесячного мониторинга цен, проводимого областным минсельхозом. Иначе говоря, расчет цен максимально прозрачен.

— Так что, сейчас все в порядке?

— Не совсем. Наши проверки, проведенные в этом году, выявили серьезные финансовые нарушения, связанные с меню, разработанными учреждениями здравоохранения. Материалы переданы нами в органы прокуратуры и в УМВД по Ульяновской области.

 — Сегодня много говорят о банкротстве ОАО «Ульяновск фармация». Как-то можете прокомментировать?

— В прошлом году коллегия Счетной палаты включила в план работы на 2018 год контрольные мероприятия по проверке этого ОАО. Они проводились два последних месяца. Это плановая проверка, осуществленная в установленные сроки. Итоги будут подведены в ближайшие дни. В ходе проверки вскрыт целый ряд финансовых нарушений. Предваряя вопрос, скажу, что Счетная палата постоянно взаимодействует с органами прокуратуры и территориальным управлением МВД, которым мы обязательно направляем материалы всех без исключения наших проверок. Также мы тесно взаимодействуем с другими правоохранительными органами и с УФАС.