МИФЫ И РЕАЛЬНОСТЬ

о законопроекте «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений

Тамара Девяткина, заместитель Председателя Правительства Ульяновской области:

– Сегодня есть определенное непонимание в обществе принятого федерального закона №83. Прежде всего, хотелось бы порекомендовать внимательно прочитать этот закон. А еще надо читать Конституцию, которую никто не отменял. В ней четко сказано, что общее образование для детей и родителей – бесплатное. Такую же позицию озвучил Президент Дмитрий Медведей, который также заметил, что, прежде чем трактовать закон, его надо тщательно изучить. Президент подтвердил, что ни о каком введении платного среднего образование речи быть не может.

Игорь Тихонов, председатель комитета ЗСО по социальной политике, государственному и муниципальному строительству и делам молодежи, секретарь политического совета регионального отделения партии «Единая Россия»:

– В настоящее время мы имеем некий информационный миф, который родился с подачи политиков. Задача этого мифа – дискредитировать позиции законодателей, партии «Единая Россия» и нанести ей политический урон. Сегодня мы вынуждены этот миф развенчивать. Он сформирован людьми, которые закон не читали и которым суть закона не интересна. Смысл созданного им мифа можно сформулировать в одном предложении: «Школы станут платными». Это предложение хлесткое, емкое, оно было подхвачено определенным журналистским сообществом и передалось части населения, хотя к конкретному закону эта установка никакого отношения не имеет. Подчеркну, что закон касается организации деятельности государственных учреждений, которые находятся на бюджетном обеспечении, заведений, которые учредило государство. Это касается и учреждений здравоохранения, и учреждений социальной поддержки, а также культуры, образования, спорта. Главная цель этого закона – создать четкие, понятные, прозрачные условия и для работников этих учреждений, и для тех, кто пользуется этими услугами, и для общества в целом. Другая цель – чтобы эти учреждения работали максимально эффективно, чтобы они были заинтересованы в своей эффективности не только морально, но и материально, а также в расширении спектра и качества услуг. Для тех учреждений, которые несут большую социальную нагрузку (такие, как детские дома, школы-интернаты), закон предполагает создание условий для обеспечения государством в полном объеме. Итак, те учреждения, которые по своей природе не могут зарабатывать, должны обеспечиваться в полном объеме, а те, кто по своей природе может расширять перечень услуг и повышать их качество, должны на это иметь соответствующие средства, смогут зарабатывать, повышая тем самым как благосостояние самого учреждения и благосостояние его работников. Закон все эти задачи и процессы сегодня приводит в «нормативную плоскость».

Т.Д.:

– Смысл закона также заключается в предоставлении большей самостоятельности бюджетному учреждению. А самостоятельность – это еще и ответственность. Это возможность более гибко, более эффективно распоряжаться средствами, которые поступают из бюджета любого уровня – муниципального, областного, федерального. Идеология закона очень простая: повысить эффективность и качество предоставляемой услуги. Если говорить об образовании (именно об этой отрасли сегодня ведутся главные дискуссии), то обучение в рамках школьной программы в любой школе остается бесплатным. До сегодняшнего дня субвенции на предоставление образовательного стандарта получала только государственная школа, частная на это права не имела. Этот закон дает возможность расширить услуги для населения, снизить плату за частное образование. Я думаю, что в связи с этим частно-государственное партнерство в Ульяновской области будет более интенсивно развиваться. Да, есть семьи, где родители хотят, чтобы их дети учились в классе, где всего пять человек, где частная школа оснащена так, как задумал родительский комитет и т.д. Точно так же это будет касаться негосударственного дошкольного образовательного учреждения. На сегодняшний день родители получали компенсацию за родительскую плату только когда водили своих детей в государственные дошкольные учреждения. Теперь родители смогут получать компенсацию и в случае, если дети посещают частные дошкольные учреждения. Также дошкольные учреждения смогут расширить перечень предоставляемых услуг.

И.Т.:

– Наверняка сегодня многие ощущают, что негосударственная сфера образования (и не только образования) развивается крайне медленно. Я работал в свое время в частной школе, и понимаю, почему это происходит. Сегодня если вы хотите отдать своего ребенка в частную школу, вам придется из своего кармана оплачивать весь спектр предоставляемых там услуг, хотя там бОльшая часть услуг предоставляется в рамках образовательного стандарта. Но механизма, по которому государство может этот образовательный стандарт оплатить (я тоже являюсь налогоплательщиком, и имею право от государства эту часть получить), раньше не было. И поэтому раньше заниматься негосударственным образованием (мы пока говорим об образовании) было невыгодно. Сейчас государство имеет возможность через оплату так называемого стандарта государственных образовательных услуг без обращения внимания на то, кто учредитель этого учреждения, частное оно или государственное, в равном порядке финансировать то, что мы называем бесплатным образованием, тот набор образовательных услуг, которое государство по Конституции человеку гарантирует. И мы очень заинтересованы в развитии спектра образовательных услуг, особенно в рамках партийного проекта по развитию дошкольных учреждений, так называемого частного сектора дошкольного образования, у нас появляется для этого законодательная основа. Но с другой стороны все плюсы частного образовательного учреждения: его мобильность, ориентированность на рынок, возможность оперативно реагировать на запросы людей – теперь такие возможности появляются и у автономного учреждения. Соответственно государственный и частный сектор в социальной сфере уравниваются в своих правах.

Т.Д.:

– Еще одна тема, которая муссируется: вот, дескать, только русский язык и математика будут бесплатными (за государственный счет), остальные предметы – за плату. Хочу сказать, что министр образования РФ Фурсенко выступил в «Российской газете», где четко и ясно перечислил предметы, которые останутся бесплатными. Я их повторю: русский язык, литература (литературное чтение), математика, физика, химия, биология, история, обществознание (включая экономику и право), искусство: музыка, ИЗО, МХК, технология (трудовое обучение), физическая культура, география, природоведение, окружающий мир, иностранный язык, родной (нерусский) язык, родная (нерусская) литература, информатика и ИКТ, основы безопасности жизнедеятельности. Поверьте мне как бывшему директору: я назвала все предметы учебного плана.

Другое дело, что есть нюансы такого плана: английский язык по учебному плану в 10 классе – 3 часа; так было в течение многих лет. Родители могут пожелать не 3, а 5 часов. И если есть возможность оплачивать, то мы организовываем дополнительные занятия во второй половине дня.

И.Т.:

– Что сейчас в школах происходит. Та же самая потребность в углубленном изучении английского языка и математики и т.д. сверх программы присутствует и сегодня. Эта проблема сегодня решается репетиторством. Это когда учитель у себя дома в свободное от работы время, в стесненных условиях, зачастую без необходимых технических средств занимается по договоренности с родителями ученика за дополнительную плату. Спрашивается: а почему это в школе не делается? А потому что для школы это будет платной образовательной услугой, которая облагается налогом, средства все перечисляются в доход бюджета и оттуда возвращаются школе только в рамках существующей сметы. Поэтому сегодня ни учителю, ни школе оказывать подобные услуги на базе школы смысла нет. Сегодня наоборот появляется возможность, особенно в рамках автономных учреждений, для того, чтобы все эти дополнительные услуги были прозрачны, подконтрольны, качественны, в соответствующих условиях.

Т.Д.:

– Для педагогических коллективов закон интересен тем, что сегодня доходы от всех платных услуг уходят в общую казну. С новым законом эти средства остаются в образовательном учреждении (образования, культуры, социальной защиты) и не истрачены в этом году, – они свободно переходят на следующий год. По старому законодательству это было невозможно. Теперь у школы будут появляться дополнительные средства, и они будут оставаться в школе.

Вы знаете, что наш областной драматический театр год отработал как автономное учреждение. Хочу заметить, что свой бюджет это учреждение повысило на 20%. А это и заработная плата, и возможность поехать на гастроли, и пригласить сюда другие коллективы, это проведение мастер-классов, повышение профессионального уровня. И никому и в голову не придет сказать, что драмтеатр нас обделил спектаклями, услугами, или он стал продавать билеты по такой цене, что зрители не могут туда попасть. Население перемен в худшую сторону не ощутило, напротив: мы приходим в более благоустроенное здание, на большее количество спектаклей, так как у театра появились дополнительные деньги. Поэтому вновь подчеркну, что те предметы, которые входят в образовательный государственный стандарт, останутся бесплатными.

Еще одна тема, которую сегодня подают неверно: если сегодня и так денег на образование не хватает, то потом их, дескать, будет выделяться еще меньше. Мол, вы теперь самостоятельные, поэтому делайте все что хотите. Я хочу озвучить такие цифры: в 2010 году на образование из всех уровней бюджета в 2,5 раза превысит уровень 2005 года и составит 6,6 млрд. рублей. Поэтому говорить о том, что расходы в Ульяновской области на образование снижаются, мягко говоря, некорректно. Речи о сокращении бюджетных расходов на эту сферу никогда не шло. И не предполагается.

Итак, как будет выглядеть подведомственная сеть государственных учреждений в Ульяновской области к 2012 году:

По министерству здравоохранения:

– казенных – 10,

– бюджетных – 19,

– автономных – 2

По министерству образования:

– казенных -13;

– бюджетных – 55;

– автономных – 7

Департамент культуры и архивного дела:

– казенных – 2,

– бюджетных – 8;

– автономных – 7

Департамент социальной защиты:

– бюджетных – 16;

– автономных 10.

Возникает вопрос: если так хвалят форму автономного учреждения, почему туда не переходят бюджетные учреждения? Отвечу так: еще не каждому коллективу можно доверить новую форму управления. К этому надо директоров и их замов специально подготовить.

Что такое казенное учреждение? В здравоохранении это такие учреждения как судмедэкспертиза, областная детская инфекционная больница, туберкулезный диспансер, четыре противотуберкулезных санатория, областной центр профилактики СПИД, областная клиническая психиатрическая больница им. Карамзина и областная психиатрическая больница №2. Те учреждения, в которых человек должен быть особо социально защищен, будут казенными, они будут, как и раньше, финансироваться по смете, их никто не будет обязывать предоставлять платные услуги. Здесь спектр услуг не предполагает оплат в принципе. Государство полностью берет на себя в таких учреждениях их финансирование. Если говорить об образовании, то казенными будут все детские дома и школы-интернаты. Если говорить о культуре – то это наш областной государственный архив и архив новейшей истории. Эти учреждения также не будут предоставлять никаких платных услуг и будут полностью содержаться за счет государства. В сфере здравоохранения в автономные учреждения перейдет медицинский информационно-аналитический центр. Помимо того, что он будет себя обслуживать, он сможет предоставлять и платные услуги населению. Также – областной центр медицинской профилактики. Если говорить об образовании, то автономными учреждениями станут в основном техникумы. И то, лишь те из них, которые имеют хорошую базу и многолетний опыт по предоставлению платных услуг. Например, техникум питания и торговли, технологический техникум в рабочем поселке Сурское, оздоровительный лагерь «Юность», техникум железнодорожного транспорта. Если говорить о культуре, то в «автономку» кроме уже перешедшего драмтеатра, перейдут областная детская школа искусств, областной досугово-методический центр «Люмьер», областная филармония (в 2010 году), театр кукол имени Валентины Леонтьевой, научная библиотека имени Ленина, центр народной культуры (в 2011 году).

В Ульяновской области совместными усилиями Правительства региона и Законодательного Собрания подготовлена вся необходимая нормативная база для перехода учреждений в казенные, бюджетные либо автономные.

И.Т.:

– Вопрос статуса государственных бюджетных учреждений находится в зоне пристального внимания Законодательного Собрания, фракции «Единая Россия», данный процесс мы будем тщательно контролировать с коллегами из Правительства Ульяновской области. Мы указали на то, что перевод в автономные учреждения не должен быть принудительным. Наша принципиальная позиция: переход в автономные учреждения должен осуществляться только при соответствующем решении трудового коллектива. Коллектив должен быть к этому шагу всесторонне готов. Здесь не должно быть никой кампанейщины и огульщины. Мы должны вместе с тем понимать: те творческие коллективы, которые сегодня востребованы, – и это касается любой сферы, – в рамках автономного учреждения получают более широкие возможности для своей деятельности, активно участвовать и в рыночных отношениях. Мы продолжим создание на региональном уровне и на уровне муниципалитетов необходимой нормативной базы. Предстоит большая работа по определению перечня ценного имущества, которое будет передаваться автономным учреждениям, но которое будет запрещено продавать и совершать с ним какие-либо сделки. Также мы будем обращать внимание на кадровый вопрос, мы будем участвовать в подборе эффективных управленческих кадров. Предполагается, что при переходе учреждения в статус автономного будет ставится только один кадровый вопрос – о руководителе. Трудовые коллективы все останутся в прежнем составе. Если в связи с этим будут возникать какие-либо вопросы, мы, депутаты Законодательного Собрания совместно с исполнительной властью будем активно вмешиваться и помогать эти вопросы решать.

Т.Д.:

– Есть распоряжение Губернатора о создании рабочей группы по переводу учреждений в автономные, бюджетные, казенные. Оно будет действовать до 2012 года. Существует соответствующий план, утвержденный Губернатором. В нем в числе мероприятий значится и разъяснительная работа с населением. Каждый перевод в новый статус будет рассматриваться на заседании Правительства Ульяновской области. Кроме того, раз в месяц руководитель каждой социальной отрасли будет отчитываться о том, как реализуется федеральный закон №83 на территории Ульяновской области.

Вопрос:

– В чем принципиальная разница между нынешним финансированием по смете и финансированием через субсидию по государственному заданию, которое предполагается?

Т.Д.:

– Смета – расчет учредителем расходов бюджетного учреждения. Нарушать эту бюджетную роспись нельзя. Это финансирование заказа на ту деятельность, которое выполняет это учреждение. Поэтому мы не всех будем переводить в «автономку», а еще будем смотреть, готов ли руководитель рассматривать свое финансирование как государственный заказ, умеет ли он грамотно распределять финансовые потоки, для того, чтобы а) реализовать основную услугу (ради чего и создано учреждение) и б) создать условия, чтобы эта услуга была качественной.

И.Т:

– По сути учреждение планирует и дает учредителю право на учреждение расходов. Учреждение занимается расходами. Оно расходует бюджетные деньги. А автономное учреждение и частично бюджетное учреждение занимается доходами. Оно зарабатывает средства. А расходование полностью отдается под ответственность самого коллектива, его руководства. И учредитель в это не вмешивается, не диктует, сколько на что тратить. Это дело профессионализма, коммерческой грамотности руководителей учреждения. Здесь больше свободы, но и больше ответственности, причем персональной. Что такое потратить утвержденную за тебя смету? Сегодня даже некоторые руководители получают нарекания не за то, что растратили бюджетные средства, а наоборот, недорасходовали их. Поэтому у автономных учреждений будет совсем другая идеология. У автономного учреждения доходы будут состоять из финансирования из бюджета госзадания (здесь заказчик – государство) и финансирования от потребителей (здесь заказчиком выступают граждане). Реализовывать этот совокупный бюджет автономное учреждение имеет право самостоятельно.

Т.Д.:

– Подчеркну, что при государственном заказе количество финансовых средств не снижается. Но при этом руководство автономного учреждения может вводить дополнительные платные услуги. Например, в каком-либо техникуме готовить водителей. На вырученные средства, к примеру, можно будет приобрести еще один компьютерный класс. Но фиксированная сумма из бюджета для данного техникума останется прежней.

И.Т:

– У нас появляется как бы два заказчика: с одной стороны – государство, с другой – учащиеся и их родители. Что такое сформировать заказ государству – это огромная работа в масштабе всей страны. И что такое оперативно отреагировать на запрос населения в конкретном месте в конкретное время? Сегодняшние учреждения далеко не всегда в состоянии отреагировать на такие оперативные запросы. Им надо согласовывать все со своим учредителем. Автономное же учреждение способно на такие запросы отреагировать моментально.

Вопрос:

И.Т:

– У нас уже есть опыт подушевого финансирования в образовательной сфере. Было много разговоров о том, что этот норматив занижен, отталкивается от возможностей бюджета, а не от потребностей образовательной сети. Сегодня госзадание должно быть сформировано только в рамках полного исполнения государственного заказа и тех обязательств, которые государство на себя берет. Все, что входит в государственный стандарт, будет оценено в деньгах и в рамках подушевого финансирования направлено в учреждения. По этой же схеме будут просчитываться все услуги во всех сферах.

Т.Д:

– Мы с 2006 года уже перешли на подушевое финансирование и затем – на отраслевую систему оплаты труда. В тех регионах, в которых перешли на такую схему взаимодействия между учредителем и учреждениями, финансирование значительно возросло. И при этом ощутимо увеличилась заработная плата, в частности, учителей. Так, в автономных учреждениях некоторых регионов учителя получают в три-четыре раза больше коллег из бюджетных учреждений.

Вопрос:

И.Т.:

– Нет, это не так. Ест он и в здравоохранении, и оценивается он Фондом медицинского страхования. Существует программа государственных гарантий, в которой просчитаны все услуги – это и есть государственный стандарт в здравоохранении. В отрасли социальной поддержки населения существуют свои государственные стандарты, которые находятся на жестком контроле прокуратуры, и в них четко обозначено, что государство должно предоставлять в качестве бесплатной социальной помощи, а что оказывается в рамках платных услуг. В здравоохранении программа государственных гарантий сегодня на самом деле, к сожалению, дефицитна. Но те учреждения здравоохранения, которые перейдут в автономные, получат государственный заказ в полном объеме. И здесь отношения «Учреждение – учредитель» будут равноправными, то есть если заказ существует, должна быть и стопроцентная его оплата. Если это не так, заказчик будет нести ответственность в рамках существующего законодательства.

Вопрос:

Т.Д.:

– Прежде чем возглавить автономное учреждение, руководитель должен будет зарекомендовать себя как опытный, эффективный менеджер. Мы посмотрим, как он распоряжался средствами, полученными от предоставленных платных услуг. Он должен быть предпринимателем в хорошем смысле этого слова. Неслучайно сегодня говорят, что врач должен лечить, а управленец должен управлять. Это означает, что сегодня главным врачам необходимо учиться на менеджеров. И вузы уже готовят таких специалистов.

И.Т.:

– Возможно ли повлиять на руководителя учреждения, если он будет управлять им неэффективно и на каком моменте его можно остановить? На любом моменте. Закон предусматривает отстранение неэффективного управленца от должности в одностороннем порядке.

Т.Д.:

– Учредитель не снимает с себя ответственности, отправляя в «автономку» то или иное образовательное или медицинское учреждение. Он так же контролирует деятельность этих учреждений. Туда также будут приходить представители контрольных органов от министерства образования, социальной защиты, министерства здравоохранения. Эти проверки также будут регулярными, и развитие автономных учреждений так же будет корректироваться, ошибки исправляться.

И.Т.:

– Есть еще несколько контрольных функций, предусмотренных законом. Это запрещение сделок с особо ценным имуществом; заключение сделок по крупным контрактам согласовывается с учредителем. В законе все направлено на то, чтобы не допустить ни сознательного, ни бессознательного банкротства учреждения, ни продажи за долги, ни рейдерского захвата. Раньше, кстати, таких ограничений в законодательстве не было.

Т.Д.:

– Добавлю, и это важно, что автономное учреждение, в отличие от бюджетного, будет иметь в обязательном порядке Наблюдательный совет. Туда войдут представители общественности, те, кто получают услугу. И перед этим наблюдательным советом два раза в год руководство обязано будет отчитаться о проделанной работе. Этот отчет должен быть обязательно опубликован в каком-либо отраслевом издании.

И.Т.:

– Еще одно ограничение для автономных учреждений: все услуги, которые будет оказывать учреждение, должны соответствовать виду его деятельности. Тем самым никогда в школе не появится, например, ночной клуб. То есть все услуги (а их может быть много) – только на уставные цели. Автономному учреждению можно будет брать кредиты в банке, но только на те оборотные средства, которое учреждение само заработало.

Вопрос:

Т.Д.:

– В 1994 году в Димитровгаде была построена новая гимназия, Игорь Викторович там работал. Я была бы рада, если бы мне как директору в 1996 году дали бы такой закон. Мы тогда очень страдали, что оказывая платные услуги (готовили дошкольников к школе, вне рабочего времени предоставляли населению бассейн, класс хореографии, компьютерный класс, стоматологический кабинет), мы заработанных денег не видели, они уходили в казну. А это – около миллиона рублей в год. На этот миллион можно было многое чего полезного для школы сделать.

И.Т.:

– Более того, смета для этой школы ровно на миллион ежегодно уменьшалась. Чиновники рассуждали так: зачем вам деньги? Вы и так зарабатываете, а у нас есть те, кто не зарабатывает. Было обидно: деньги отдавали тем, кто ничего для их зарабатывания не делал. Но и в той ситуации, у гимназии была возможность доплачивать учителям, поэтому лучшие учителя Димитровграда пришли туда работать. Поэтому Гимназия выпускала хорошо подготовленных молодых людей, став одним из лучших образовательных учреждений Ульяновской области.

Сейчас говорить о том, что появится принципиально новая система, не приходится. Потому что все отношения, виды учреждений, правила работы учреждений уже в течение нескольких лет уже формируется. Сегодня это более четко законодательно прописано. До начала действия закона №83 (точнее, это изменения в закон) все эти отношения уже существовали, просто они не были доработаны.

Вопрос:

И.Т.:

– Родители могут заказывать дополнительные платные услуги, а могут и не заказывать. А образовательный стандарт как существовал, так и будет существовать. Если ребенок за три часа не буде усваивать математику, то он сможет освоить ее на дополнительных платных занятиях вне рамок государственного стандарта. Мы рассматриваем крайний случай, когда учитель саботирует преподавание своего предмета в основное учебное время, «выдавливая» тем самым ребенка в платную услугу. Эти случаю имеют место быть сейчас, были они и раньше. В этом случае родители могут или остановить это, или перевести ребенка в другую школу. Для устранения нарушений качества услуг в рамках государственного стандарта существуют надзорные органы. За этим государство будет очень жестко следить.

Т.Д.:

– В нашем регионе образован Комитет по контролю и качеству образования. Это часть федеральной службы. Эта структура уполномочена оперативно проверить то или иное образовательное учреждение. Предоставление качественной услуги государство как ее заказчик будет контролировать.

Вопрос:

Т.Д.:

– По сути, сегодня дело обстоит так: те, кто хочет поступить в серьезные вузы, занимается дополнительно и небесплатно, – это подготовительные курсы, с репетиторами. Да, сегодня в России есть проблема между стандартом общего образования и профессионального образования. Этот разрыв приходится преодолевать при помощи дополнительных занятий.

И.Т.:

– Не надо забывать, что у нас в рамках государственного стандарта оказываются услуги по основному общему и среднему общему образованию. Высшее образование общим не является. И тот кто хочет получить качественное высшее образование, должен заниматься дополнительно, получать услуги сверх стандарта. Так всегда было, в том числе в советское время. Или за плату, или это самообразование.