В период отпусков и каникул есть время, отстранившись от сиюминутных дел, поразмыслить над вопросами системными, можно даже сказать, философскими. Тем более что и само развитие страны способствует этому: общество получило летнюю передышку между двумя волнами кризиса.

Если социально-экономическое состояние после осенне-зимнего шока более-менее стабилизировалось, то почти совсем неожиданно у страны появились первые политические проблемы, вызванные общим напряжением социальных связей. Это небольшое по масштабам напряжение, сконцентрировавшееся в одной маленькой точке огромной России, было неудачно ретранслировано властной вертикалью во все уголки нашей необъятной Родины и тем самым многократно усилено. Кризис добрался до политической системы. Пришло время задуматься о том, выдержит ли эта система испытания и в какой её части может произойти сбой под ударом «второй волны», которая будет хоть и не столь разрушительной, но довольно затяжной. Предлагаем поразмышлять на тему политической системы Ульяновской области.

Многие могут сказать, что никакой политической системы в отдельно взятом регионе быть не может. Но, если подходить формально, то все необходимые элементы системы налицо: есть институты, связи, нормы, особая политическая культура и какой-никакой процесс взаимодействия политических агентов. Существуют даже собственные политологи и политтехнологи! Упреждая насмешки интеллектуалов, сразу оговоримся, что примитивность политической системы вовсе не означает её отсутствие. Другое дело, что политическая система области является органической частью системы более высокого, национального, уровня и в этом смысле она не совсем самостоятельна, а копирует ряд моделей, присущих всей российской политике. Но и тут нужно заметить, что в период кризиса перед российскими политологами со всей очевидностью проявилось значительное региональное разнообразие. Скажем, нельзя ставить в один ряд соседний Татарстан и нашу Ульяновскую область – это очень разные государственные образования и общества.

Наш поверхностный анализ необходимо начать с принципов, на основе которых действует система. И речь вовсе не о Конституции, и не об Уставе области, так как правовые нормы действуют по отношению к областным органам власти очень ограниченно, а в иерархии нормативно-правовых актов гораздо большее значение играет, скажем, 131 закон, чем конституционные акты. И уж совсем никакими актами не регламентируются сложные взаимоотношения внутри системы. Там даже не всегда (и часто в самую последнюю очередь) действуют нормы моральные.

Есть несколько принципов нашей системы власти (перечислим их в порядке возникновения). Первый принцип – принцип иерархизма властной вертикали: что позволено начальнику, то не положено подчиненному. При этом исторически сложилось, что «вассалы» разных уровней, имея автономию друг от друга, не имеют автономии по отношению к верховной власти. Второй – принцип кормления. Он подразумевает, что «вассал» определенного ранга может использовать управляемый объект в своих интересах, при условии, если этот объект находится в нормальном с точки зрения вышестоящего «лорда» состоянии. Третий принцип – принцип разделения властей, по которому региональная власть не принадлежит одному начальнику, а разделена между различными «вассалами» верховной власти. Существует и четвертый принцип, который возник раньше третьего, но в новейшей истории возрождён совсем недавно, – принцип переложенной ответственности. Вместо разграничения полномочий между начальниками разных уровней разграничиваются обязанности, так что самые сложные задачи достаются самому низшему звену во властной иерархии, которое в свою очередь старается переложить эту ответственность на управляемое население.

Рассмотрим структуру государственной власти областного уровня. Начнём с характеристики исполнительной власти. Именно её в народе именуют словом «власть», но именно эта ветвь на региональном уровне в стране «народовластия» имеет самый независимый от этого народа статус. Правительство области не является ни коллегиальным, ни ответственным органом. Мало кто слышал, чтобы на заседаниях правительства обсуждались и решались какие-либо вопросы: это происходит до и после заседаний. Также мало кому придёт в голову предложить отставку министра в связи с его низкой эффективностью или повышенной коррупционностью – это прерогатива только губернатора и верховной власти, но не областного парламента или народа. Кроме того, в нашей исполнительной власти не разделены исполнительная и контрольная функции – этот механизм, известный в Симбирске уже в XIX веке, заменяется сейчас межведомственной конкуренцией, повышающей общий тонус правительства.

Губернатор и вся исполнительная власть областного уровня имеют нечёткие полномочия, очень ограниченные центральной властью возможности и всю полноту ответственности за всё происходящее в регионе. Если полномочные представители президента выполняют больше церемониальную и контрольно-мотивационную функции, то губернатор выступает в качестве заклинателя, который каким-то чудом влияет на ситуацию в регионе, хотя сам по себе не является волшебником. Устройство нашей исполнительной власти не поддаётся внятному объяснению и определяется опять-таки исключительно губернатором, совмещающим должность главы региона и главы правительства. Распределение активности внутри правительства вопреки желанию губернатора уменьшается с перемещением вниз по иерархии, так как снижается финансовая и статусная мотивация к действию. Таким образом, самым заинтересованным лицом оказывается губернатор, потом его министры и т.д. И, так как число иерархических уровней в нашем правительстве не счесть, то и работает оно не так активно, как хотелось бы губернатору, но по странному стечению обстоятельств всегда на пределе своих возможностей.

Законодательная власть. Областной парламент, по сути, парламентом и не является. Он не формирует правительство и не отправляет министров в отставку. Все отчёты губернатора и министров в залах ЗСО опять таки носят церемониально-заклинательный характер. ЗСО не формирует самостоятельной законодательной инициативы, не распределяет финансы, не подвергает законы экспертизе и даже иногда не обсуждает их при принятии. Львиную долю законопроектов Законодательному собранию предлагает правительство области (на уровне России – это 80-90% законов, по области такой статистики нет). Законодатели не вправе самостоятельно принимать какие-либо законы финансового характера. Эти вопросы решают российский и областной министры финансов. Значительные финансовые ресурсы распределяются не законами, а подзаконными актами, то есть ведомствами исполнительной власти. Таким образом, у нашего «парламента», который формально хотя и принимает бюджет, фактически отсутствует функция «вотирования» налогов. Очень слаба и представительская функция ЗС. В нём представлены лишь общенациональные партии, отдельные же граждане и локальные группы интересов фактически лишены возможности участия в выборах. Кроме того, избиратели не имеют права законодательной инициативы, права посещения заседаний парламента и теперь уже фактически и права отзыва своих представителей.

Честно говоря, население и не особо осведомлено о функциях и деятельности ЗСО, авторитетом этот орган не пользуется, фамилии депутатов – не известны, а уж различить депутатов ЗСО и Городской думы вряд ли сможет хотя бы один процент избирателей. Депутаты слывут в народе «бездельниками» и «болтунами», но по большому счёту чего еще можно ожидать от органа, который свои теоретические функции не выполняет, но зато является отличной партийной синекурой для местной элиты. Депутатов даже трудно признать за профессиональных политиков, так как депутатский мандат не даёт автоматического права на депутатское жалование, и некоторые депутаты занимаются законотворчеством исключительно из «спортивного интереса». Говорить о какой-либо самостоятельности законодательной власти от исполнительной не имеется никаких оснований, кроме разве что формальных. Легитимность областного парламента покоится на авторитете нескольких его депутатов, которые активной публичной деятельностью стараются доказать полезность депутатского корпуса для населения.

Судебная власть более всего независима от местного правительства. Её на региональном уровне вообще как бы и не предусмотрено – вся судебная власть, как и силовые органы, формально формируется из центра, но из местных, к слову сказать, кадров. Некоторое формально закрепленное влияние правительство и ЗС имеют на мировых судей, но подпись в их удостоверениях стоит опять-таки президентская. Кроме того, можно говорить и о неформальном влиянии на уровне районных, городских и областного судов. Иначе как объяснить имевшее место во времена Владимира Шаманова перемещение дела полковника Юрия Буданова в Ульяновскую область? Но это только в том случае, если региональная линия не противоречит генеральной – в конфликтных же ситуациях суды, конечно, действуют на стороне центра, а не регионалов. Это наглядно демонстрирует другой орган судебной власти – прокуратура, которая только тем и занимается, что по заданию центра «мочит» местных начальников налево и направо, чтобы не забывали, кому они служат! Народу!

Да, кстати, о народе. В нашей политической системе ему как-то место не отведено, как и в нашем беглом очерке. О гражданском обществе, партиях и местном самоуправлении в Ульяновской области, чтобы не утомлять читателей, мы поговорим в следующей части. А пока предлагаю обменяться мыслями по поводу устройства областного уровня власти, её возможной идеальной модели, чтобы региональной элите было над чем подумать перед очередной реорганизацией правительства. Не поменять ли вместе со структурой и принципы его построения? Есть и ещё очень важная проблема этого «странного» уровня власти. Признать ли Россию империей и сократить до минимума «губернское присутствие», периодически назначая нового губернатора из центра? Или, напротив, усилить областную власть, придав ей рычаги влияния на территориальные органы федеральных ведомств, чтобы более эффективно решать местные проблемы? Тогда как контролировать областных чиновников?

А может быть ничего не менять, оставить всё как есть? Ведь, большинство населения уверенно, что проблема не в системе вовсе, а в конкретных людях. Но позволит ли кризис ничего не менять?

Рискнём высказать мысль, что нынешняя система не способна к саморазвитию. Если кризис войдёт во вторую фазу, то спешные политические реформы лишь усугубят его. Если же кризис пойдёт на постепенный спад, то система вернётся к своему обычному докризисному состоянию и все даже незначительные и столь поверхностные изменения, произошедшие за последний период, не будут в ней закреплены.