Управлять регионом — 2

За три с половиной года работы в региональной комиссии ОПРФ я объездил более 60 регионов, лично знаком с каждым вторым из российских губернаторов (многие из них, правда, уже бывшие). Регионы — невероятно разные, и это разнообразие каждый год увеличивается. И тем не менее общие типовые особенности пока ещё сохраняются.

Типовой российский регион — это кусок земли размером с несколько десятков тысяч квадратных километров (хотя есть и Якутия с континент величиной, а есть, наоборот, и «регионы» Москва и Петербург, равные площади города), с населением от нескольких сотен тысяч до нескольких миллионов человек. Областной центр, как правило, является по совместительству и главным городом — с самым большим населением, самой большой экономикой и т.д. Есть исключение — модель, когда «главных городов» два: Кемерово-Новокузнецк, Ульяновск-Димитровград, Вологда-Череповец и ещё несколько. Даже в исчезающей на глазах турчаковской губернии и то сохранились остатки «двоецентрия» — когда-то ведь была отдельная область с центром в Великих Луках.

Регион обычно устроен так: есть центральный город, есть Трасса (как правило, в сторону Москвы, есть какая-то периферия региональной столицы и есть «зона вымирания» по границам. За последние годы приток населения «с земли в города» шёл всё время, причём чем дальше от центра региона были населённые пункты, тем быстрее они пустели. Поэтому в региональном пограничье сейчас, как правило, сплошь и рядом мёртвые сёла, а то кое-где и мёртвые города — без всяких катастроф, просто вследствие оттока населения. Правило «слабая столица — слабый регион» действует практически везде: скажем, провальное во многих отношениях Забайкалье — это в первую очередь «недоразвитые» Чита и Благовещенск; а вот Иркутск и Хабаровск свои территории вполне собой «держат». Это верно не только для русских регионов: скажем, Чечня вошла в нормальный ритм практически сразу же после того, как удалось нормально «оживить» Грозный; а вот что делать с Ингушетией, непонятно совсем, т.к. ни Назрань, ни Магас сильными центрами не являются.

Мэр областного центра (а не премьер правительства региона и не спикер Закса) -это, как правило, в любом регионе человек №2 после губернатора. И до сих пор в каждом втором регионе основная ось внутриэлитного конфликта — это конфликт «губернатор-мэр». Даже там, где губерам удалось поставить откровенно «своих» мэров — или, наоборот, сильным мэрам избраться в губеры — на втором ходу вновь возникает это противоречие. Оно заложено в саму структуру власти, в саму систему отношений.

Структура власти региона определяется его хозяйственной спецификой — скажем, если есть в регионе крупные производства, включенные в большие холдинги, роль губернатора всегда снижается. Кто главнее в Липецкой области — Королёв (губернатор) или Лисин (хозяин НЛМК)? а в Вологодской — Позгалёв (губер) или Мордашов (хозяин Северстали)? Там, где такой структуры нет, или наоборот их несколько — там губернатору много легче быть хозяином положения. Там, где их не одна, а много — как ни странно, тоже: скажем, губернатор Филиппенко уже два десятилетия рулит не просто регионом, а таким, который добывает нефти больше, чем любая страна мира, кроме Саудовской Аравии. Великий человек.

Хуже всего для региональной власти, когда на жизнь региона определяющее действие оказывают неустранимые внешние факторы. Скажем, особенно плохая ситуация в последние годы сложилась в регионах «дальнего Подмосковья» — от Смоленской до Владимирской областей. Москва оказалась гигантским «пылесосом», втягивающим в себя всё живое и дееспособное (активы, земли, но в первую очередь — кадры). Жизнь какая-то начинается только на радиусе Нижнего, Липецка или Воронежа — там, где московский магнит «ослабевает». Скажем, даже аэропорты в столицах «подмосковных» регионов толком не действуют — зачем, когда можно лететь через Москву? А в итоге до какой-нибудь Перми легко и удобно добраться за три часа, а до Смоленска — только за пять-шесть, да ещё и по трассе.

Почти во всех русских регионах — отрицательная демография и миграция, устаревшие и стареющие производства, крайне обветшалая инфраструктура — дороги, трубы, кабели; в аховом состоянии жилой фонд и огромное бремя социальных обязательств. Бюджет региона — это несколько десятков, а то и сотен миллиардов рублей, львиная доля которых — поддержка инфраструктуры и социалка. Большинство регионов — дотационные: налоговая реформа 2000-х привела к тому, что даже очень богатые и успешные регионы не могут профинансировать из собственных налоговых поступлений свои же обязательства. Поэтому главное занятие любого губернатора по внешнему контуру — это, грубо говоря, «сидеть в приёмной у Кудрина»; а точнее бороться за вписывание своих региональных программ в разные федеральные расходные статьи.

Восторжествовавший на федеральном уровне проектно-целевой принцип, вкупе с «софинансированием» и ЧГП привёл к тому, что губеры массово ваяют на представление в Москве разные «проекты», которые им самим нужны много менее, чем средства на простое поддержание штанов; но они искренне надеются как-нибудь за счёт «проектных» денег порешать свои рутинные сложности. Апофеоз этого «вранья и воровства» в последние годы — повсеместное составление т.н. «стратегий регионального развития», не имеющих ничего общего с тем, как региональные руководители на самом деле видят будущее своих регионов (а многие и никак не видят), но написанных специально под удобство выбивания из центра денег «здесь и сейчас».

Ключевая проблема любой региональной власти при этом — кадры. Людей, которые могли бы сочетать одновременно лояльность, компетентность и денежную честность, в команде любого губера по пальцам одной руки. Двойная касса оказывается неизбежной в любом случае: в ситуации, когда приходится принимать решения на миллиарды, а «белые» зарплаты нельзя показывать особо высокими, приходится придумывать, как «втихую» мотивировать вице-губернаторов, областных министров, депутатов и т.д. Как правило, им (или их людям) даётся какое-то «кормление» — или доля в чьих-то активах.

Собственно, если у тебя нет команды из хотя бы пяти-семи человек, способных занять и контролировать ключевые направления (коммуникация с Москвой, управление аппаратом и рег.бюрократией, отношения с бизнесом, подготовка бюджетов и документооборот, PR, взаимодействие с силовиками, касса) — нечего и соваться в главы региона. Либо надо заключать альянсы — с теми, кто какое-то из этих направлений возьмёт на себя в обмен на долю в принятии решений (а то и в разного рода «потоках»). В определённой мере это неизбежно, особенно если ты «варяг»: чем больше ты приведёшь своих, тем меньше тебе будут доверять в регионе; а чем меньше своих, тем слабее и зависимее ты будешь от повязанных наглухо друг с другом местных. Поэтому в доле местных/своих надо соблюсти баланс, и с первого же дня активно перевербовывать наиболее сильных из местных в свои.

Управление регионом — 3

Чем мы управляем, когда ведём машину по трассе? Можно сказать — автомобилем. Можно даже сказать — «ситуацией на дороге». Но на самом деле — только рулём, педалями, кнопочками на приборной панели и коробкой передач. Никаких других рычагов управления у нас нет.

Губернатор управляет не регионом. Он управляет только системой региональной власти. А кроме неё, на вверенной территории есть как минимум несколько властей (выше и ниже уровнем), а также куча разнокалиберных субъектов, для которых вся эта система — никакое не начальство, а просто крупная сила, с которой надо как-то уживаться.

Но физически в оперативном режиме зона управления ещё уже. Это — те несколько десятков людей, с которыми ты как глава региона постоянно взаимодействуешь. Впрямую, т.е. сам лично, ты управляешь именно ими; и только через них — всем остальным.

Поэтому для того, чтобы состояться как губернатор, в первую очередь надо не регионом уметь управлять. Надо уметь управлять людьми — в ближнем, среднем и дальнем кругу. Управлять, учитывая их индивидуальные особенности, их мотивации, их сильные и слабые стороны, способности и ограничения.

Тут две ключевые задачи. Первое: сделать так, чтобы ты был понятен, т.е. чтобы у людей было ясное понимание, чего ты хочешь. Если идея сама по себе тебе кажется хорошей, но ты понимаешь, что правильно её понять твои исполнители не смогут — значит, от такой идеи надо отказываться в пользу более понятной.

Второе — сделать так, чтобы твои сигналы воспринимались как управляющие. Т.е. чтобы исходящее от тебя было для людей не информацией к размышлению, а руководством к действию. Как ни странно, первое, что надо для этого сделать — ограничить поток исходящей от тебя информации. Чтобы все привыкли, что ты открываешь рот только для того, чтобы сообщить решение и отдать команду. Либо форматировать режимы — когда ты «размышляешь вслух», анализируешь ситуацию, а когда — руководишь. Иначе люди не смогут это фильтровать.

Эта задача — практически силовая. Она требует в лучшем случае манипуляции, в худшем — психологического насилия. Твой формальный статус начальника — подспорье, но не гарантия: сплошь и рядом есть люди, имеющие статус, но не обладающие властью. Логика управляемости требует наличия под рукой разнообразных инструментов принуждения, от мягких до жёстких; а также очень тонкого понимания, какая «степень мягкости» необходима в данном конкретном случае.

В случае с регионом отдельной сложностью является то, что управлять придётся не просто людьми, а тоже руководителями, причём довольно высокого уровня. Прекрасно владеющих и искусством принуждения, и способами самозащиты. Многие из них по уровню компетентности, понимания ситуации и горизонту видения превосходят тебя и вполне могли бы быть на твоём месте — но им в какой-то момент либо недостало амбиций, либо есть проблемы с биографией, либо тривиально не повезло. А ещё хуже, если тебя назначили в регион с какой-нибудь высокой должности в Москве, а местные вице, оставшиеся в наследство от предшественника, смотрят как на врага и ждут как бы скушать; но менять их, во-первых, нельзя, а во-вторых, как правило, некем.

Отдельная песня — силовики. Они, как правило, по умолчанию скорее ориентированы на своё московское (окружное) начальство в большей степени, чем на региональную власть, и переориентировать их — дело времени и усилий. Сейчас каждый первый мэр и каждый третий губер имеют неслабые проблемы с прокуратурой и боятся её как огня, чем те активно пользуются, во многих смыслах. Самый очевидный рычаг — повязать силовиков деньгами и в конечном счёте мягко их коррумировать, ибо они практически везде вечно голодные, даже когда под ними ходит какая-то местная экономика. Зачем это надо? Просто затем, чтобы иметь возможность принимать и реализовывать решения, не тратя сил и энергии на борьбу с силовиками. Борьбу, как правило, бессмысленную, ибо темы «наездов» силовиков на чиновников, как правило, не имеют никакого отношения ни к реальной коррупции, ни к реальным правонарушениям — они просто цепляют за то, за что легче всего зацепить. Проигравшим эту борьбу не позавидуешь: посадят только в путь, причём ни за что.

Но при этом правильная координация с силовым контуром — это огромное подспорье в решении кучи управленческих проблем. Скажем, только через силовиков можно нормально выстроить отношения с бизнесом; только ими — прищемить бандитов и разные неформальные структуры, диаспоральные особенно. Плюс на них (на милиции особенно) висит огромная часть социальной политики, фактически, половина ключевых индикаторов, от миграции до смертности (по алкоголю, скажем). Они — «в поле», в несколько большей степени, чем гражданские чиновники, и как бы не ближе к людям. Поэтому нормально их с их интересами встроить в управленческую рутину — критическая задача любой субъектовой власти.