С 1 августа регион живет не просто так, а по Стратегии социально-экономического развития Ульяновской области до 2030 года. При этом стратегию уже начали реализовывать. Чем это грозит жителям области, и что делать для того, чтобы избежать новых рисков? Мы постарались разобраться в этом вопросе. Начнем с того, откуда вообще появилась стратегия.

strategy

Тренд разработки региональных стратегий на федеральном уровне был задан в 2008 году после появления распоряжения Правительства РФ номер 1662-Р «О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года». После его появления еще существовавший тогда Минрегионразвития разработал и опубликовал «Концепцию Стратегии социально-экономического развития регионов Российской Федерации».

Достигнут предел эффективности политики выравнивания бюджетной обеспеченности регионов, которая в документе обозначена как «политика выравнивания последствий открытия внутреннего рынка».

В качестве основного риска Концепция рассматривала инерцию советской политики размещения производственных сил на территории, сложившейся в результате первичной индустриализации, которая, по мнению авторов, в новых рыночных условиях не может обеспечить устойчивого регионального развития.

Регионам предлагалось за ресурсы бороться — победителем должен был становиться тот регион, который в наибольшей степени следовал актуальным трендам.

В результате Минрегионразвития сделал тогда четкий вывод о том, что достигнут предел эффективности политики выравнивания бюджетной обеспеченности регионов, которая в документе обозначена как «политика выравнивания последствий открытия внутреннего рынка». Итогом рассмотрения угроз и рисков стала новая федеральная политика в отношении регионов, которая и выстраивается до сих пор.

Основные её принципы таковы: отказ от прямого субсидирования всех регионов, выделение опорных регионов, называемых «полюсами роста», призванных создать «суть опорных регионов», требования к согласованности действий разных уровней власти, поддержка кластерной политики, развитие человеческого капитала и так далее. Фактически, суть новой региональной политики оказалась достаточно простой, — попыткой отойти от восприятия регионов, как исключительно уровней административной иерархии, призванных выступать в роли низовых распределителей ресурсов, собираемых федеральным центром. Вместо этого регионам предлагалось за эти ресурсы бороться — победителем должен был становиться тот регион, который в наибольшей степени следовал актуальным трендам. Основным механизмом реализации этой стратегии на федеральном уровне стал переход к программно-целевому финансированию.

Необходимо стало изображать на местах ожидаемую Москвой активность в русле актуальной риторики инноваций, кластеров и прочего.

Игры с центром стали сложнее — теперь стало недостаточно просто успешно прибедняться, как это было раньше. Необходимо стало изображать на местах ожидаемую Москвой активность в русле актуальной риторики инноваций, кластеров и прочего, что, естественно, вызвало повышение транзакционных издержек регионами по причине того, что ресурсы, выделяемые по целевым федеральным программам, стало не только сложнее получать, но и сложнее использовать и списывать, – бюджетные ресурсы стали целевыми. В исконно дотационной Ульяновской области подобная политика привела к тому, что в последние годы количество финансовых средств в бюджете, которыми область может самостоятельно распоряжаться по своему усмотрению, неуклонно снижалось. Впрочем, аналогичная ситуация сложилась и в других регионах. Фактически, декларируемый новой региональной политикой принцип конкурирования регионов между собой не оказался обеспеченным необходимым фактором повышения их самостоятельности, превратив бедные регионы в простых исполнителей воли центра, выраженной в актуальных ФЦП. Для «внутренних маневров» оставалось все меньше и меньше реальных инструментов.

Реализация новой политики в отношении регионов, в которой важнейшую роль играли «механизмы распределения человеческого капитала по территории страны и обеспечение его наиболее эффективного использования», привела к обратному результату — человеческий капитал стал с нарастающей скоростью использоваться самими его носителями без участия государства.

Процесс происходил на фоне эрозии объекта управления в регионах, вызванного в основном следующими причинами:

1. приближением окончания инерционного периода осваивания наследства СССР;
2. действием очередного кризиса;
3. декларируемой модернизацией.

Эта эрозия в дотационных регионах оказалась выражена в резком росте количества населенных не территорию, которые стали невидимы для государства во всех иных ипостасях кроме их учета как возможных трудовых ресурсов (динамику этого процесса для нескольких регионов мы досконально разбирали в статье «Мимикрируем и самовыживаем»). Возник неминуемый парадокс — реализация новой политики в отношении регионов, в которой важнейшую роль играли «механизмы распределения человеческого капитала по территории страны и обеспечение его наиболее эффективного использования», привела к обратному результату — человеческий капитал стал с нарастающей скоростью использоваться самими его носителями без участия государства.

В большинстве случаев речь идет об исключительно ручном конструировании необходимых в рамках актуального тренда «кластеров», «инноваций», «малого бизнеса», «нанотехнологий», «ЧГП» и так далее.

В результате задача регионов усложнилась. С одной стороны для получения ресурсов из федерального центра стало необходимо демонстрировать развитие требуемых объектов, а с другой стороны — объект управления сжимался, причем именно благодаря процессам его поиска и развития. Итогом этого процесса стала очевидная необходимость внедрения исключительно ручного управления с целью создания или имитации объектов управления, необходимых для успешного конкурирования на административном рынке доступа к федеральному финансированию. Результатом этого процесса во всех без исключения регионах, не обладающих особым статусом (в том числе и неформальным, позволяющим требовать ресурсы исключительно на поддержания социальной стабильности), стало появление многочисленных квази-структур наподобие корпораций развития, центров компетенций, институтов инноваций, центров кластерного развития и так далее. Цель всех этих новообразований едина — формирование или имитация объекта управления для участия в административном торге. Занятие в условиях однонаправленной эрозии объекта управления не из легких — в большинстве случаев речь идет об исключительно ручном конструировании необходимых в рамках актуального тренда «кластеров», «инноваций», «малого бизнеса», «нанотехнологий», «ЧГП» и так далее.

Свою часть ресурсов на деятельность потребовали и созданные и создаваемые объекты управления, которым они оказались необходимы для, как минимум, требуемой имитации деятельности.

Вокруг этой деятельности моментально сформировался рынок обслуживания и имитации в виде разнообразных консалтеров, проводителей форумов, доморощенных экспертов по нанам и прочих. Кроме того, свою часть ресурсов на деятельность потребовали и созданные и создаваемые объекты управления, которым они оказались необходимы для, как минимум, требуемой имитации деятельности. Понятно, что всё это привело к резкому росту транзакционных издержек при осваивании бюджетных ресурсов.

При этом инерция государственного аппарата оказалась такова, что необходимые для функционирования новой системы финансирования полноценные правила игры оказались сформулированы уже после того, как тренд коренным образом поменялся.

Речь идет о майских указах Путина, которые возложили на регионы повышенную социальную нагрузку, которая окончательно связала их по рукам и ногам, лишив остатков возможностей для бюджетных маневров. В 2012-2013 годах многие эксперты успели заявить об окончании «медведьевской эры модернизации» и о неизбежном возврате к «старым» принципам работы с регионами. Тогда казалось, что им уготовлена роль привычных собесов на местах.

Но запущенный на волне модернизационной риторики процесс остановлен не был — ожидаемые правила игры продолжали формироваться.

Региональным властям приходилось играть в достаточно сложную игру, выдерживая баланс между положительной динамикой и необходимостью прибедняться с целью получения федерального финансирования.

Основными вехами в этом процессе применительно к стратегиям развития регионов стало несколько документов. Во-первых, Указ Президента Российской Федерации от 21 августа 2012 г. N 1199 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» вместе с Постановлением Правительства РФ от 3 ноября 2012 г. N 1142 «О мерах по реализации Указа…». Эти документы ввели совершенно новый принцип оценки деятельности региональных властей взамен действующего с 2007 года.

Важность этого документа часто недооценивается, но в очень многих случаях именно достижение целевых индикаторов, которые входили в майскую отчетность губернаторов и глав республик, становилось основой действий региональных властей, которым приходилось играть в достаточно сложную игру, выдерживая баланс между положительной динамикой и необходимостью прибедняться с целью получения федерального финансирования. После перехода на новые принципы отношений с регионами, принципы оценки деятельности региональных властей остались прежними, что, безусловно, создавало для регионов дополнительные «вилы» – с одной стороны необходимо было не допустить явного провала, а с другой — непонятно было, какие именно индикаторы из длинного списка будут использованы для оценки «модернизационно-прорывной» деятельности региональных властей с учетом расширенных прогнозов социально-экономического развития, спускаемых из Москвы.

За успехи – «пряник» в виде гранта, за неуспехи — «кнут» административных репрессий.

С принятием нового Указа, ситуация поменялась. Количество индикаторов кардинально уменьшилось до базовых, и была устранена неясность с влиянием общей оценки эффективности на региональные бюджеты. Для регионов, достигших наилучшей эффективности, оказались предусмотрены гранты из федерального бюджета.

На этом фоне возникла неопределенность другого рода — помимо базовых индикаторов в формулу оценки эффективности оказались заложены индивидуальные индикаторы. По задумке, каждый регион может выбирать из предложенного списка несколько индикаторов, два из которых выбираются экспертной комиссией и попадают в итоговую формулу расчета. Таким образом федералы рассчитывают стимулировать конкуренцию между регионами и выбор приоритетов развития. На сегодняшний момент в «факультативном» списке значатся 42 индикатора.

Согласно пояснениям от начала 2013 года, все этим индикативные меры должны были способствовать тому, чтобы регионы начали в действительности реализовывать региональные стратегии развития, массово принятые на волне федеральной стратегии 2020, и сосредоточились на чем-то конкретном. За успехи – «пряник» в виде гранта, за неуспехи — «кнут» административных репрессий.

Стратегии подавляющее большинство регионов написало для галочки.

Отметим, что к моменту запуска новой системы отчетности очень многие регионы уже приняли региональные программы развития по спущенным из Москвы методическим указаниям. Проблема оказалась в их качестве — ожидаемой (уже Минэком) синергии федеральных, региональных и муниципальных стратегий, концентрации ресурсов и прочего не случилось. Стратегии подавляющее большинство регионов написало для галочки. Судя по всему, просто среагировав на очередную федеральную придумку ровно так же, как и на любую другую «контрольку».

Это привело к парадоксальному результату. Например, ни один из регионов не отразил в стратегии развития ожидаемого серьезного снижения количества населенных на территорию. Более того, большинство регионов напланировало рост населения на 5-10%, что в явном виде противоречит любым демографическим прогнозам.

Сработала тактика опасения того, что за неисполнение могут в будущем спросить.

Объясняется это просто — посыл конкуренции был воспринят буквально. В результате почти все регионы написали, что они станут лучше соседних, и именно поэтому к ним массово поедут трудовые ресурсы (слово «люди» в стратегиях не употребляется). Ровно то же касается и цифр роста ВРП, роста промышленности и так далее. Причем, почти все стратегии того времени на всякий случай оперировали с цифрами роста по всем показателям, ведь возможная реакция Москвы на документ (ввиду отсутствия непротиворечивого единого нормативного акта) была совершенно непонятной.

Впрочем, нашлись и исключения — некоторые регионы по разным причинам (как объективным (Краснодарский край после олимпиады), так и по инерции стратегии прибеднения, а также из опасения появления в будущем индикаторов исполнения стратегий) предпочли отразить в своих стратегиях практически нулевой рост, а то и спад по основным показателям. По-видимому, здесь сработала тактика опасения того, что за неисполнение могут в будущем спросить.

На место мягкости методических требований «может включать» пришла статья 32 закона с твердым «стратегия включает».

Определенность оказалась введена вторым знаковым документом — федеральным законом «О стратегическом планировании в РФ» от июня 2014 года. В законе, наконец, оказалось четко обозначено содержание региональных стратегий и их цели, а также полномочия региональных властей по их реализации. На место мягкости методических требований «может включать» пришла статья 32 закона с твердым «стратегия включает». И тут стало окончательно понятно, что тренд 2008 года не сошел на нет несмотря на кардинальное изменение обстановки.

Регионы среагировали с разной степенью включенности. Кто-то переписал (актуализировал) уже существующие документы исходя из новой структуры, кто-то придумал новые отписки, а кто-то воспринял новую волну внимания к стратегическому планированию ни как инерцию прошлого тренда, а как новый федеральный тренд, который действительно будет на что-то влиять. Немаловажную роль могла сыграть и возможность оставить свой след в истории для первых лиц регионов, но об этом чуть ниже.

Ульяновская область, в отличие от многих других регионов, подошла к стратегии весьма обстоятельно. Разговоры о стратегии начались с начала прошлого года. Благо, кто-то весьма успешно подсунул губернатору стратегию развития Ульяновской области «Родина Ленина 125», которая вызвала у главы региона массу положительных эмоций, которыми он неоднократно делился с окружающими на различных совещаниях, не забывая хвалить советский опыт.

Cтратегия социально-экономического развития Ульяновской области на период до 2020 года, опубликованная в начале 2011 года, при реализации приоритетного «инновационного сценария» обещала в 2015 году (по сравнению с 2014 годом): рост ВРП — 117%, индекс промышленного производства — 109%, рост АПК — 112%, рост инвестиций — 125%, рост заработной платы — 117%

В результате регион не стал актуализировать принятую в 2011 году стратегию развития до 2020 года, а заказал новую. Разработчиком стратегии социально-экономического развития Ульяновской области до 2030 года стал Институт региональных исследований и городского планирования ВШЭ. Разработанную стратегию представили осенью прошлого года, но приняли лишь недавно после актуализации на основе «народных инициатив», собранных путем социологического опроса по заготовленному опроснику, и небольшого косметического изменения исходя из новых федеральных методических указаний.

Фактически, закон определил, что цели и задачи развития региона определяет лично губернатор.

Региональная стратегия 2030 стала любимым детищем губернатора, что нашло отражение и в законе «О правовом регулировании отдельных вопросов, связанных с осуществлением стратегического планирования на уровне Ульяновской области», принятом в конце апреля этого года. Интересующая нас суть заключена в одной строчке из этого закона: «Губернатор Ульяновской области определяет цели и задачи стратегического управления на уровне Ульяновской области». Фактически, закон определил, что цели и задачи развития региона определяет лично губернатор. Судя по тексту актуализированной стратегии, это действительно так — в качестве приоритетов развития разработчики вписали в неё все без исключения проекты, инициатором которых был губернатор.

Реализация стратегии уже началась — подавляющее большинство инициатив, с которыми в последнее время выступает губернатор, именно из этого документа, а принимаемые в последние месяцы государственные программы оказываются описанными в приложениях к стратегии.

Глава региона открыто заявил о том, что свою миссию видит именно в реализации стратегии развития области.

Не исключение и риторика — на прошедшей неделе глава региона открыто заявил о том, что свою миссию видит именно в реализации стратегии развития области. Причем, именно этой задачей губернатор обосновывает и свое участие в выборах в будущем году. Очевидно, что «за стратегию» активно спрашивают и с городских властей, а вокруг двух стратегий «в синергии» уже образовался необходимый пиар-ореол в виде палаток с опросными листами, риторики чиновников и так далее. Понятно, что Стратегия-2030 выбрана в качестве одного из основных предвыборных пиар-инструментов. Но ведь этим дело не ограничивается — реализация пунктов из стратегии действительно ведется, причем последовательно, и уже достаточно давно. Зачем это делается в условиях кризиса при неизбежной эрозии объекта управления в ответ на модернизационные усилия, которые, вдобавок, приводят к росту транзакционных издержек при осваивании ресурсов? Для ответа на этот вопрос следует внимательно прочитать Стратегию-2030, что мы и сделали. Но об этом во второй части материала.