Зеленые насаждения общего пользования (ЗНОП) в Ульяновской области  в начале 2020 г. стали предметом регулирования закона с названием «Об охране, использовании и воспроизводстве зеленых насаждений в Ульяновской области».  Но его появление не предотвратило последующие скандалы с застройкой Черного озера и вырубкой Винновской рощи.

В целом зеленые насаждения общего пользования в Ульяновске стали охраняться даже хуже. Сейчас ЗНОПы обозначены в Правилах землепользования и застройки города. А они, как мы недавно писали, переданы в управление от Гордумы к горадминистрации. То есть использование территории выпало из  прямого контроля депутатов, в том числе  ценные для избирателя зоны зеленых насаждений общего пользования

Между тем, в стране есть более продвинутые в защите интересов граждан субъекты федерации, которые достаточно просто выстраивают работу по сохранению ЗНОП. Показательный тому пример — Санкт-Петербург, где еще в 2005 году был принят специальный Закон «О зеленых насаждениях».

Почему ульяновский закон ничего не изменил в охране зеленых зон и как этот вопрос решают в других регионах?  Поговорили об этом с московским юристом из Ульяновска Кучембаевым Алмазом и его коллегой, питерским экологом – экспертом постоянной комиссии по городскому хозяйству, градостроительству и имущественным вопросам Законодательного собрания Санкт-Петербурга  Александром Карповым.

Пехтерева Лидия: Александр Семенович, вы участвовали в подготовке Закона Санкт-Петербурга “О зеленых насаждениях” от 2010 года? Почему он появился и какие перед ним ставились задачи?

Карпов Александр: В Санкт-Петербурге это вторая версия Закона, изначально он был принят в 2005 году. Это был рамочный закон как реакция на уплотнительную застройку – на то, что у вас и сейчас происходит. И с 2005 года по 21-й происходила значительная эволюция этого законодательства. Наша система состоит из двух законов и большого количества подзаконных актов. Первый закон – «О зеленых насаждениях», второй –  «О зеленых насаждениях общего пользования» (ЗНОП). Второй содержит просто перечень всех скверов, садов, парков Санкт-Петербурга с их картографически определенными границами.

Пехтерева Лидия: У нас тоже есть такой перечень. Но он входит в Правила землепользования и застройки, потому что все парки — это местные ООПТ. А что не ООПТ, то постоянно пытаются застраивать.

Алмаз Кучембаев: Отличие ульяновской практики в том, что зеленые насаждения общего пользования не обозначены красными линиями как территории общего пользования. А ульяновские чиновники, видимо, не сделали это специально. Без этого упоминание в Правилах землепользования и застройки не спасает ситуацию.

Ссылаясь на старый СНИП, администрация города при попустительстве региональных властей отдает под застройку и поймы рек Свияги и Волги, и те же ООПТ под ЯКОБЫ «спортивные» объекты.

В отсутствие красных линий, которые, кстати, обошли и фонтан у ЦУМа, возможно картографически определить границы ЗНОП по питерскому примеру. С другой стороны, если нет воли, то и красные линии не спасут. Краснознаменный переулок внутри огороженной территории суворовского училища, очерчен красными линиями.

Карпов Александр:  ООПТ – это отдельная категория, она нужна для охраны природы. А зеленые насаждения общего пользования — это сохранение территории для людей. Мы в Санкт-Петербурге опираемся именно на этот термин – «территория общего пользования» из Земельного Кодекса, Градостроительного Кодекса. Ограничения по использованию ЗНОП установлены на их основе. Регион или муниципалитет сами не могут ограничить гражданский оборот земли, земельных участков. Но мы можем опереться на федеральное законодательство и сказать: «Это – конкретно вот это – территория ЗНОП, на нее распространяется режим земель общего пользования». Нельзя приватизировать, нельзя застраивать. Законом о ЗНОП мы зафиксировали любые клочки зелени в кварталах, бульвары, парки и скверы — все, что нужно людям. Есть система инвентаризации, почти ежегодная. Она позволяет этот список динамически менять, дополнять, иногда сокращать при определенных условиях. Но включение в перечень и выведение из него осуществляется через Закон, через его обсуждение и утверждение депутатами. А это политический контроль на городском уровне.

Кучембаев Алмаз: В законе Санкт-Петербурга есть важная норма по возможности ограничения доступа к ЗНОП. Это статья 15, пункт 6: «Ограничение использования территорий зеленых насаждений общего пользования (…) допускается только в целях охраны территорий зеленых насаждений, проведения работ по ремонту объектов зеленых насаждений, восстановлению зеленых насаждений, включая ликвидацию последствий природных и техногенных катастроф, а также для проведения в установленном порядке работ по благоустройству и инженерному обеспечению этих территорий». Эта формулировка и картографическое определение  границ – достаточное законодательное решение, чтобы защитить все зеленые зоны общего пользования в Ульяновск и области, если с красными линиями вопрос не решается.

Александр Карпов: Наш запрет касается не только застройки, но и перекрытия прохода, «зазаборивания». Еще раз подчеркну, что в этом мы опираемся на Земельный Кодекс и Градостроительный Кодекс. Еще мы в Законе указали, что ЗНОПы все вместе, а также городские леса, ООПТ и уличное озеленение, — это зеленый фонд Санкт-Петербурга. Так мы привязались к 61 статье 7-ФЗ «Об охране окружающей среды». Она говорит, что зеленый фонд городов должен охраняться. У нас была битва с юристами, которые говорили, что нельзя законом устанавливать требования к содержанию территорий ЗНОП. Но если это зеленый фонд, то можно. И все вместе это другая ветка законодательства, чем Генплан и ПЗЗ и чем ООПТ.

Лидия Пехтерева:  Что вы можете сказать про закон Ульяновской области от 25.02.2020 № 7-ЗО «Об охране, использовании и воспроизводстве зеленых насаждений в Ульяновской области». Вы с ним познакомились, как бы вы его оценили?

Александр Карпов: Я бы сказал, что его готовили без понимания сути правоотношений, которые нужно урегулировать. Он написан формально. Взяли какой-то шаблон, довольно узнаваемый, и переделали его под зеленые насаждения. Поэтому он такой – пустой и не очень полезный.

Лидия Пехтерева: Санкт-Петербург — город федерального значения, особый субъект. Возможно ли его нормы применить в Ульяновской области?

Кучембаев Алмаз: Конечно. Такой закон  с похожей формулировкой запрета есть во многих регионах.  Такое же положение есть, например,  в Законе Нижегородской области  от 7 сентября 2007 года N 110-З и в других регионах.   В Москве есть похожее положение  в Правилах создания, содержания и охраны зеленых насаждений и природных сообществ города Москвы, утвержденных  постановлением Правительства Москвы от 10 сентября 2002 года № 743-ППП. Норма звучит следующим образом: «использование озелененных территорий и зеленых массивов, несовместимое с обеспечением жизнедеятельности зеленых насаждений, не допускается». Но судебной  практике такое положение применяется лишь для назначения штрафов за порчу зеленых насаждений и т.п. На политическом уровне открыто признается, что острой проблемой является создание законодательной базы, устанавливающий правильный баланс между социальными и экономическими интересами. Надо признать, что в этом отношении Москве тоже нечем хвалиться. Но, кажется, для Ульяновска быть зеленым городом намного важнее. Так как мало еще какие есть аргументы, чтобы обосновать Ульяновск как хорошее место для жизни.

Лидия Пехтерева: Я уже упоминала, что у нас немного другая ситуация: реестр есть в ПЗЗ, и там же прописана возможность застройки зеленых зон общего пользования по результатам общественных  слушаний. Получается, эти зоны должны быть прописаны выше уровня ПЗЗ?

Александр Карпов: Это разные правовые сущности. Возьмем крупный парк. Люди приезжают к нему на машинах, чтобы на лыжах кататься и так далее. То есть нужна стоянка. Приезжают на день, нужны кафе, туалет, развлекухи. А где это будет — на территории парка? Нет, должна быть зона больше парка, зона функционирования парка. И смысл зонирования в ПЗЗ для этого — чтобы обеспечить его функционирование. А территория самого парка должна быть выделена в другом нормативном акте. Кроме того эта территория становится основой для проектирования и финансирования благоустройства. Это другие правоотношения, в них парк уже не «зелёная зона», а объект благоустройства или ландшафтной архитектуры.

Лидия Пехтерева:  В Ульяновске в прошлом году прогремел скандал с попыткой строительства на территории Винновской рощи. Она имеет статус ООПТ, потому что это памятник природы. Есть положение о нем, в нем указывается, что строительство в ООПТ возможно только для ее функционирования. При этом чиновники выделили часть ООПТ в бессрочную аренду под застройку под спортивные объекты. Как бы вы оценили эту ситуацию?

Александр Карпов: Это очевидное нарушение закона. Уже было несколько инициатив от регионов в Госдуму по разрешению строительства в ООПТ. Госдума несколько раз отказывала в этом. И у Минприроды по таким инициативам стабильная позиция: этого нельзя делать.

Кучембаев Алмаз: Согласно ст. 72 Конституции РФ в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся, в том числе вопросы  владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; и отдельно природопользование и охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры.

Как я уже указал в примерах, там где этот вопрос регулируется, он регулируется регионами. Когда бывший и нынешний прокуроры области признаются, что для защиты ЗНОП, в том числе Винновской рощи нужно заполнить пробел в законе, в существующем правопорядке это значит, что все вопросы к их коллеге, который сейчас возглавляет региональный законодательный орган. Важно отметить, что превосходство Санкт-Петербурга в этом вопросе – во многом заслуга сильного спикера регионального парламента.