В июне Ульяновский областной суд, с подачи Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции вынес прецедентное решение. Теперь весь центр Ульяновска оказался в одной объединенной зоне охраны объектов культурного наследия. Это решение делает все предыдущие изменения зон охран в центре города незаконными, а любые последующие изменения практически невозможными. Насколько такое мнение верно, обсудили с Алмазом Кучембаевым.

В деле № 3А-63/2024, рассмотренном Ульяновским областным судом 13 июня 2024 года по иску прокуратуры Ульяновской области, было выявлено, что при изменении зоны охраны объектов культурного наследия в центре Ульяновска уполномоченный орган не согласовал это изменение с Министерством культуры Российской Федерации. Из-за этого суд отменил часть внесенных ранее изменений в зоны охраны культуры в центре города.

Ранее к такому же заключению пришёл Четвёртый апелляционный суд общей юрисдикции, рассматривая дело № 66а-731/2024 по иску Кузина В.И., в котором тоже были обжалованы изменения зон охраны ОКН. Это решение было вынесено 15 мая 2024 года.

Как вы оцениваете эти судебные акты?

Алмаз Кучембаев: Я уверен, что это ошибка. В абзаце 1 приложения № 1 Постановления Правительства Ульяновской области от 02.07.2009 № 256-П есть формулировка, которая буквально гласит: «Границы объединенной зоны охраны объектов культурного наследия (центральная часть города Ульяновска) проходят по …» и дальше описывается практически весь центр города от ул. Тухачевского  до ул. Минаева, и от ул. 12 Сентября до ул. Марата.

Однако, больше никакого намека на существование объединенной зоны в этом постановлении нет. При этом в условных обозначениях карты синяя линия (которую суды считают линией общей объединенной зоны) помечена не как зона охраны, а как зоны охраны объектов культурного наследия. И никакого описания режима в границах такой объединенной зоны в Постановлении также нет, описаны каждая зона сама по себе.

Можно было бы проверить наличие «объединенной» зоны через проект защиты конкретных объектов культурного наследия, но в тех же решениях суды признают, что никакого проекта и не было  и привязка идет не к отдельным объектам, а к «объектам вообще».

Поэтому я скорее соглашусь, что всё постановление незаконно, так как никакой зоны охраны без самого объекта быть не может, чем признаю, что есть объединенная зона.

Однако, судебные решения есть судебные решения, если Правительство области не сможет их оспорить, то обойти их будет очень сложно.

– И что теперь будет? Означает ли, что центр теперь как бы «законсервирован»? Как быть, например, с территориями завода «Контактор», центрального рынка на дамбе, территориями военных училищ (суворовского, военно-технического и училища связи)?

Алмаз Кучембаев: Сам факт признания всех зон охраны ОКН в центре одной «объединенной зоной» означается то, что все изменения этих зон должны согласовываться с Министерством культуры РФ и любые изменения придется делать как новый проект зоны всего центра.

При этом согласования Минкульта вряд ли будут возможны. Дело в том, что обязательным основанием изменения любой зоны охраны ОКН является выявление новых ОКН, что в свою очередь предполагает увеличение и (или) ужесточение режима зон охраны, а не наоборот.

Это условие делает сложным внесение каких-то изменений в «объединенную зону». При этом, как вы правильно заметили, самые перспективные площадки в центре, находятся в «объединенной зоне» – и каждый инвестор любой из этих площадок захочет изменения режима этих зон, но в сторону послабления.

– А зачем вообще идти навстречу инвестору? Может так и надо – оставить эту «объединенную зону» без права ее менять?

Алмаз Кучембаев: Мы говорим о площадках в центре города, о застроенных площадках. Чтобы их развивать, надо сносить существующие объекты. Кроме того, сами площадки стоят недешево, на таких площадях однозначно нужно строить социальные объекты, и в целом благоустраивать территорию.

Это расходы закладываются в финансовую модель проекта и требуют определенного градостроительного потенциала. Потенциал этот выражается в повышении высотности или плотности застройки.

То, что инвестор отказался от развития территории суворовского училища, что участки Контактора и центрального рынка не развиваются – все это крайне показательно.

В Москве вообще отменили ограничения по высотности, и одновременно город вкладывает бюджетные деньги, чтобы благоустраивать зеленые зоны вокруг планируемой застройки, улучшать инфраструктуру.  Ульяновские власти пока не умеют осваивать застроенные территории.

– А причем тут прецедент с «объединенной зоной» охраны объектов культурного наследия?

Алмаз Кучембаев: Режим зоны охраны, по сути, и определяет сейчас градостроительный потенциал территорий в центре города.

В центре Ульяновска можно увидеть два типа застройки: это советские монолитные здания, например, 24-этажная гостиница «Венец», и двух- или трёхэтажные здания в стиле «старый Симбирск». И, конечно, новая застройка должна гармонировать с тем же кадетским корпусом на территории суворовского училища, но объяснить, почему на территории Контактора можно строить дома высотой в 33 метра,  но нельзя в 77 метров (24 этажа), без проекта охраны конкретных ОКН трудно.

При этом преимущественно обсуждаемые площадки находятся в таком виде зоны охраны, как зона регулируемой застройки, которая необходима (1) для сохранения или восстановления характера исторической планировки, пространственной структуры, своеобразия архитектурного облика населенного пункта, (2) для закрепления значения памятников в застройке или ландшафте, (3) для обеспечения архитектурного единства новых построек с исторически сложившейся средой.

В тоже время существующая карта градостроительных ограничений составлена без привязки к конкретным объектам культурного наследия. При отсутствии объекта охраны трудно выявить защищаемые ценности – связи такого объекта с окружающей архитектурой – и в целом возникает сомнение в законности установления зоны.

Поэтому инвестор, если он будет лишен возможности менять регламент зоны охраны, рано или поздно попробует совсем отменить регламент. Так что дело даже не  в объединенной зоне, а в том, что вполне вероятно в отдельных местах совсем не должно быть зон охраны.

– Понятно, что все очень сложно, а что Вы сами предлагаете?

Алмаз Кучембаев: Как юрист могу лишь сказать, что отменить объединенную зону охраны в отдельных местах, тоже не выход для инвестора. Вместо зон охраны появятся территориальные зоны под обычные многоквартирные многоэтажные  жилые дома.

При этом территориальные зоны под многоэтажные дома в Ульяновске содержат предельный параметр плотности застройки – 1,2. И такой же показатель установлен в СП 42.13330.2016.

А в «объединенной» зоне охраны нет коэффициента плотности и  применяется утвержденный проект планировки с коэффициентом плотности застройки для многоэтажных многоквартирных домов – 3,0. Если пойти по пути расчета процента плотности на элемент планировочной структуры в контуре красных линий, а не на участок, то будет еще больше.

Городу такая математика тоже не подойдет – при низкой плотности, центр получит равномерную максимальную этажность, то есть очередной панельный микрорайон. Очевидно, что альтернатива в виде доминант в 24 этажа и сопутствующей низкоэтажной застройки намного лучше.

Поэтому надо отменить существующее постановление об «объединенной» зоне и за счет бюджета сделать новый проект на весь центр, защитив конкретные объекты культурного наследия и обратив особое внимание  на те крупные площадки в центре, что подлежат развитию. И ни в коем случае не доверять разработку такого проекта частному инвестору.