Реформа в деталях

В 90-х годах многие реформы осуществлялись без анализа последствий для экономического роста и социального развития страны. Многие проблемы сегодня – это ошибки, сделанные несколько лет назад, но спросить уже не с кого.

Главный вопрос с монетизацией льгот в том, как при проведении важной и в общем неизбежной финансовой реформы избежать ненужных социальных издержек. Но опять что-то недоработали. И снова президент вынужден выступать в роли пожарного, вмешиваться напрямую в частную ситуацию, принимать быстрые решения и гасить недовольство. Это не его настоящая роль, нельзя эксплуатировать популярность главы государства для решения задач уровня начальников департаментов двух-трех министерств.

Монетизация льгот в России по своим масштабам беспрецедентна в мире, но опасна в социальном плане по своим последствиям. Государство в лице Минфина уже десятилетие мечтало выйти от опасной правовой и финансовой угрозы, когда масштабы невыполняемых, но вполне законных обязательств правительства сравнялись со всем бюджетом. Это профессиональная обязанность Министерства финансов – поддерживать баланс обязательств и расходов в долгосрочном плане. Снятие невыполняемых мандатов было объективно необходимо, и весь мир летом 2004 года был в восторге от решимости нашего правительства пойти на такой шаг. Финансовые либералы – борцы за строгий бюджет – были особенно рады, поскольку это в русле реформ, которые рекомендуются всему миру: жить строго по средствам.

Однако в деле, затрагивающем интересы миллионов ветеранов и пенсионеров, нельзя просто «срезать, накинуть» и «перекинуть на регионы». Пенсионеры – это наши родители, а не статья расходов; а регионы – это и есть страна Россия, хотя она и за пределами Садового кольца Москвы.

Монетизация льгот – это одно из вынужденных решений, заканчивающих переходный период к нормальной экономике. Момент был выбран удачно – эту реформу, похоже, нельзя было провести раньше по нескольким причинам.

Нужен был пятилетний подъем с полуторным реальным увеличением потребительских расходов, чтобы основная масса населения не испугалась премии. Подъем в условиях частной экономики требовался и для того, чтобы люди перестали надеяться только на государство при решении основных проблем своей жизни: жилье, питание, здоровье, образование. И, наконец, важно было прочное проправительственноебольшинство в Думе, позволившее принять соответствующие законы, которые в принципе не могут быть популярными.

Чем жестче вертикаль, тем больше ответственность и требования к социальным аспектам реформы.

У нашей страны есть ряд фундаментальных особенностей, которые должны учитываться при проведении любой масштабной реформы. Во-первых, это социальное неравенство «латиноамериканского» образца, то есть очень резкое и контрастное, ставшее результатом характера приватизации. Разрыв между богатыми и бедными очень велик, и люди несостоятельные чутко реагируют на малейшую несправедливость.

Во-вторых, колоссальное неравенство регионов. В России регионы дают такое же разнообразие условий развития, местных институтов и элит, как все страны-члены ООН – за исключением Африки южнее Сахары, перенаселенной Южной Азии и самых развитых стран Запада. Контраст столичных городов, нефтяных анклавов и портовых регионов со своими соседями уже очень велик. Не случайно монетизация создала проблемы на стыках регионов: у пенсионеров появились внезапные ценовые барьеры к доступу на пригородные поезда и автобусы вокруг Москвы и Петербурга.

Третья специфика России – слабость гражданского общества. Не удивительно, что левая оппозиция использовала недовольство пенсионеров и вызвала к ним сочувствие в обществе. Саму реформу надо было бы объяснять как важную, трудную и вынужденную меру, а не как дежурное мероприятие, в котором все заведомо выиграют. Стоило бы заранее проверить закон на критиках. Тут как раз пригодилась бы Общественная палата – только не для галочки одобрения законов достойными врачами, филателистами и музыкантами, а для реальной критики экспертами.

Взглянем, что не было сделано летом 2004 года для успеха монетизации и что еще не поздно сделать сейчас. Разумеется, при перетряске прав и доходов 35 миллионов человек невозможно изобрести универсальный и простой рецепт, который устроил бы всех сразу. В основу реформы следовало положить принцип неухудшения реального положения для большинства социально уязвимых групп и регионов. И важно было начать огромную работу на предмет объяснения, что произойдет некоторое ухудшение не реального, а воображаемого положения.

Ведь многие люди не столько имели те или иные льготы, сколько сохраняли надежду когда-то их получить. Экономический подъем вызвал предположение, что государство богатеет, создает стабилизационный фонд, выплачивает внешние долги, значит – может резко увеличить и социальные выплаты. Рост ожиданий граждан при длительном экономическом росте, который хвалят министры, – это нормально. И это очень тонкая и трудная работа – объяснять, что бюджет в порядке, но он не безразмерен.

Принцип сохранения уровня потребления в случае с общественным транспортом особенно трудно достичь. Все бесплатные пассажиры пользуются одними и теми же правами, но с совершенно разной интенсивностью. А при росте тарифов до 10-15 рублей за проезд все легко оценивают свои возможности доехать куда бы то ни было на 200-300 рублей в месяц. Значит, надо было проводить локальные опросы и исследования транспортных потоков, потребностей бесплатных пассажиров не для транспорта, а для них самих.

Другой трудный момент, который также надо прояснить гражданам, это способ деления на федеральных и региональных льготников, поскольку в жизни они перемешаны. Оказалось, что невозможно всех так быстро подсчитать. Числа льготников всех типов продолжают «плавать», «федеральная инвалидность» резко возросла. Региональные различия столь велики, что вряд ли разумно просто предлагать регионам вытянуть возложенные на них социальные обязательства без выделения различных типов регионов выработки, возможных типовых решений в них в соответствии с имеющимся уровнем доходов.

Сложно просчитать заранее основные узкие места реформы таких больших масштабов, но ключевые трудности летом предсказывала не только оппозиция, но и часть «Единства России» (хороший сигнал), и независимые эксперты.

Президент с личной популярностью плюс некоторые решения правительства, наверное, смогут стабилизировать ситуацию. Можно доплатить пенсионерам из Пенсионного фонда, который и так находится в дефиците и все равно будет брать средства из нефтяных доходов Минфина. Но это нельзя делать постоянно.

А суть дела – во внимательном анализе положения отдельных групп и регионов, слаженной работе властных институтов от анализа до реализации, включая диалог с гражданами по вопросам жизненной важности и для них, и для государства.

Леонид ГРИГОРЬЕВ, президент Ассоциации независимых центров экономического анализа (АНЦЭА), доктор экономических наук.