13 марта на совместном заседании коллегии Министерства строительства и архитектуры Ульяновской области и регионального Совета строителей обсуждались основные направления работы текущего года. По словам председателя правительства Александра Смекалина, сейчас перед отраслью стоят серьезные задачи по разработке схемы территориального планирования региона, постановке на кадастровый учет границ населенных пунктов, актуализации генеральных планов муниципалитетов. Без этих документов не будет возможности дальнейшего развития.

Напомним, в 2014 году город заключил договор с питерской компанией ОАО «РосНИПИУрбанистики» на разработку проекта внесения изменений в существующий генплан города. Про главный градостроительный документ мы уже много раз писали, в том числе, что по Генплану возникли разногласия и он будет изменён через суд. Одна из последних публикаций юриста Алмаза Кучембаева: о «стратегическом документе уже не подлежащем применению» (с). Генплан ждут давно, на него возлагают большие надежды, в том числе обычные горожане, многие из которых по умолчанию считают, что с появлением актуального документа все в градостроительной политике одномоментно изменится в лучшую сторону.

Однако, по словам бывшего главного архитектора Ульяновска Михаила Мишина, эти надежды не оправданы даже теоретически: в генплане отображается лишь схема функционального зонирования. То, что действительно определяет жизнь города, указывается в других документах, которые разрабатываются, опираясь на этот главный документ. При этом у муниципалитета нет и в ближайшей перспективе не будет и его окончательной версии.

Отметим, наш разговор проходил на фоне вот такого дома. Вкупе с “Версалем”, в здании которого мы при этом находились, они образуют настоящий “ансамбль”, который хорошо характеризует ситуацию с точечной застройкой и городской архитектурой в целом.

САМОГО БЛИЗКОГО И ПОНЯТНОГО ЖИТЕЛЯМ И УЧАСТНИКАМ СТРОИТЕЛЬСТВА ГЕНПЛАН НЕ КАСАЕТСЯ

-Вся градостроительная деятельность строится на основном документе, который прописывает все виды, разделы и способы решения проблемных вопросов. Это градостроительный кодекс. Документ, который написан не профессионалами (урбанистами/ архитекторами или градостроителями), а юристами. Поэтому в градостроительном кодексе достаточно четко прописаны все нюансы, которые описывают формальные юридические процедуры, но очень мало говорится об организации проектирования. То есть непосредственно о том, что связано с деятельностью архитекторов/градостроителей. В документе есть регламенты, связанные с организацией строительства, а регламента, связанного с профессиональной деятельностью, – практически нет. В этом основное противоречие документа, который (по идее) должен описывать все этапы градостроительной деятельности, но самого главного он, в итоге, просто не касается.

ОСНОВНОЕ: ГЕНПЛАН ОБОЗНАЧАЕТ ФУНКЦИЮ, А ПОСЛЕДУЮЩИЕ ДОКУМЕНТЫ ПЛАНИРУЮТ ТЕРРИТОРИЮ

– Сначала об азах: определимся с понятиями. Генплан по своей сути – это общий стратегический документ, рассчитанный на длительный срок. Среднее время жизни генерального плана 20-25 лет. Это – документ, определяющий функциональное зонирование городских территорий. Он в своих картах и схемах лишь определяет и фиксирует зоны, на которых, по мнению разработчиков, должна развиваться та или иная функция жизнедеятельности города. Например, промышленность, жилье, дороги, какие-либо  резервные или особо охраняемые территории с особыми регламентами использования. Там отражено совершенно все, но не детально, это все — схема. Потому что предполагается, что следом за генпланом идут документы, которые «приземлят» и детально проработают все детали. Например – транспортная схема. С одной стороны, она должна опираться на решения, которые есть в генеральном плане в части наличия схем скоростных магистралей, развязок, уличной городской сети (основные и второстепенные дороги). То есть генплан в силу своей масштабности не доходит до решения по внутриквартальным проездам. Все вопросы, связанные с размещением конкретных объектов как точечных, так и линейных (инженерные коммуникации, дороги и так далее) – это документы другого уровня, которые разрабатываются в соответствии с утвержденным генпланом, как документом функционального зонирования, но с совсем  другим, приземленным, уровнем детализации.

Это правила землепользования застройки (ПЗЗ), в составе которых описываются требования по застройке на той или иной территории, проект планировки территории (ППТ). Причем лишь в ППТ появляются конкретные объекты, габариты транспортных коридоров, решаются транспортные развязки, определяются трассы инженерных коммуникаций и т.д. То есть только в документе третьего уровня (если считать от генплана) доходим до конкретных сооружений, а в самом генплане этого нет.

Существует и ряд противоречий, вытекающих из того, что я сказал. Ведь есть мнения профессионалов – архитекторов/градостроителей, которые разрабатывают схему генерального плана, они более академичные: они строятся на понимании, как должно быть в некой идеальной модели. Но есть мнение граждан, которые отстаивают свои интересы. Это, в первую очередь, вопросы по соотношению жилой застройки и зеленой зоны  или транспортной инфраструктуры. Простой обыватель (в хорошем смысле слова) никогда не задумывается о том, где планируются коридоры инженерных коммуникаций или какого типа магистраль должна в перспективе пройти у него под окнами. Он, скорее всего, будет просто против того, чтобы у него под окнами была скоростная магистраль. Но у скоростной магистрали, в соответствии с теми нормативами, на которые опираются проектировщики, есть некие защитные зоны: отступы от края этой магистрали до ближайшего жилого дома. Это проектировщики учитывают, а обыватели этого не слышат и не интересуются, они просто говорят: «трасса мне тут не нужна».

Следующая составляющая противоречий – интересы города как живого, постоянно развивающегося организма. Интересы муниципалитета, как структуры, довольно сильно отличаются от интересов граждан и в тоже время противоречат проектным решениям, которые делают академические проектировщики, которые, в свою очередь, опираются на нормативные требования, действующие правила и законодательную базу, разработанную юристами (а не архитекторами и градостроителями) для всех городов.

В Ульяновске сейчас есть действующий генеральный план 2009 года. Он устарел и не отражает современные реалии.  Генплан должен соответствовать разработанной Стратегии развития-2030. Там прописано и проиллюстрировано на схемах, графиках и диаграммах, как город и область должны развиваться в сложившихся экономических условиях. По логике Генеральный план и должен опираться на этот стратегический документ. И здесь сразу отмечу: питерские специалисты, на которых публично возложили большие надежды, сейчас разрабатывают не новый генеральный план. По формальному содержанию своего контракта – они, на основе технического задания, вносят лишь корректировку.

В ТЗ, по которому они работают, прописаны всего несколько пунктов:
1) Определить границы муниципального образования – город Ульяновск (за последние годы к городу было присоединено несколько населенных пунктов с окраин).
2) Снять функциональные ограничения по территории «31 Арсенала» (в действующем генплане выделены эти территории, на которых запрещена практически любая градостроительная деятельность).
3) карты и схемы генерального плана должны быть выполнены в соответствии с новыми правилами — чисто оформительское требование, но имеющее за собой много проблем. Ведь У генплана нет точных координат границ функциональных зон, они нарисованы условно, как на мелкой карте тупым карандашом. Причем нарисованы в масштабе 1 к 25 тысячам. Получается, что толщина линии, вынеси ее в натуральную величину, становится равной 50 метрам. Такая линия съедает у землевладельца большой кусок просто за счет своей толщины. Если по этой земле возникает спор, то все будет зависеть от того, как чиновник или сотрудник прокуратуры интерпретирует эту ситуацию. Новые требования к оформлению карт и схем генплана снимают эту проблему. Теперь карты и схемы разрабатываются в векторной графике, которую можно масштабировать до бесконечности.

При этом сумма договора на корректировку генерального плана — порядка 10 млн рублей. Когда два года назад я готовил предложения для профильного комитета Гордумы с анализом сколько стоят все «слои» проектной документации, включая корректировку генерального плана, разработку ПЗЗ, ППТ, инженерно-топографические изыскания, на которые «лягут» векторные линии новых границ, то примерная сумма была около 180 млн. рублей. Для городского бюджета сейчас эта сумма непосильная. Так что надежды на новый генплан, как документ, который при принятии решит все градостроительные проблемы города  пока просто необоснованы.

ПРОБЛЕМА СОГЛАСОВАНИЯ

– Но это ситуация характерна для многих, ведь подавляющее большинство городов РФ сегодня живут без нормального, актуализированного и правильно оформленного генплана, не говоря уже о всех документах следующего порядка. По моему мнению, сейчас возникает парадоксальная ситуация, когда лучше принять любой генеральный план, чем не иметь никакого. Это позволит хотя бы начать работу по его корректировке. Законодательство говорит, что при наличии генплана, город может его скорректировать, а сейчас такой возможности нет. Сейчас ту работу, которая была предусмотрена контрактом, петербуржцы выполнили. По условиям город должен заплатить им почти 10 млн. Сумма для муниципалитета посильная. Формально эту работу должны принять. И получить документ, который хотя бы можно корректировать с учетом интересов и граждан, и города. Сейчас по этому договору идет суд.

Генеральный план города согласовывается в министерстве экономического развития. Дело в том, что в функциональной схеме кровно заинтересован не только город и жители, а и государственные ведомства и министерства. Они все должны согласовать. Еще в период моей бытности главным архитектором города (два года назад), откорректированный генплан минэкономразвития согласовал, то есть он устраивал все министерства и ведомства. Теперь получается, что по регламенту должны были пройти публичные слушания и граждане должны высказать свои замечания. Однако еще 2 года назад специальная комиссия приняла порядка 1,500 замечаний. Вероятнее всего, сейчас эта цифра значительно больше. Каждое такое замечание – это интересы конкретных граждан, организаций, города. Все это можно обсуждать и конструктивно отрабатывать, лишь приняв разработанную на сегодняшний день корректировку Генерального плана и вплотную заняться разработкой градостроительных документов следующего уровня, постоянно возвращаясь к Генеральному плану.

ПАРАДОКСЫ ГЕНПЛАНА

В итоге получается юридическая коллизия. Контракт был заключен на выполнение корректировки генплана, где в Техническом задании прописано всего несколько конкретных пунктов. Если работы будут приняты по суду, то горадминистрации придется принять и оплатить работы. В итоге «провиснет» процедура публичных слушаний. При этом Мишин рекомендует обратить внимание на документы, где будут прописаны элементы территориального планирования. Только через них можно уйти от проблемы точечной застройки – обозначить ее несоответствие параметрам, определенных в ПЗЗ, прописать другие градостроительные противоречия, и так перейти от точечной к комплексной застройке с учетом соблюдения всех нормативных параметров. И только так – снизить ощущение социальной несправедливости, так часто возникающее у жителей при известии о новой строительной площадке у них под окнами.

Городу надо разрабатывать правила землепользования и застройки, проекты планировки территории, где четко определяются параметры, стилистические особенности, этажность. Это он может прописать только в ПЗЗ и ППТ, но не в генплане. Именно к этому документу сегодня надо подойти крайне серьезно. Сейчас отсутствие или несоответствие основных градостроительных документов друг с другом, отсутствие чётких регламентов, влечет за собой попытки их обойти или игнорировать.

Отметим, что сейчас у города нет ни главного архитектора, ни своего архитектурного бюро, имеется только управление архитектура и градостроительства. Эта структура и выдает разрешение на строительство, опираясь на Генеральный план образца 2009 года, как основной документ в градостроительном регулировании.  При этом в условиях, которые описал нам Мишин, вполне реальна перспектива полной остановки строительного процесса. По словам бывшего главного архитектора города, если в процесс не включиться – совсем скоро в Ульяновске не останется ни одной площадки, где можно вести строительство, благоустройство, реконструкцию и реновацию не нарушая закон, так как ни одной формально правильной бумаги получить будет нельзя.